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□985经费分配更多是一个政治决定或行政决定的过程，高校的规模、专业结构等方面都可能存在差别，但获得的985经费却可能完全一样
□专项的执行必然在体制上要依赖高校的教务、科研、规划等职能部门，这使得大量的财权集中在处长们手里，而院长们没有权力
□更高比例的家庭经济状况良好的学生既接受了高水平高等教育，又享受了相对较低学费的优惠，从整个社会角度而言，这不公平
增加公立大学自主权、鼓励大学间竞争和特色发展、加强问责，从而提高公立大学办学质量和国际竞争力，是世界上许多国家都面临的挑战。自主权不足也是长期以来制约我国高校发展的一个突出问题，因此扩大高校自主权也成为推进高校改革的一个重要方向。值得注意的是，高校自主权的概念包括多方面的内容，例如财务自主、组织自主、学术自治等。财务自主权是其中的一个重要方面。
最近，财政部、教育部发布了《关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》（以下简称“通知”）。早在2008年，财政部、教育部就发布了《关于完善中央高校预算拨款制度的通知》，细化了综合定额生均拨款标准，增设了高校基本科研业务费和社会服务补偿经费，初步建立起了中央高校预算拨款的基本框架。
此次，《通知》进一步完善了中央高校预算拨款制度，相关规定对建立健全中央高校经费投入机制具有重大的意义，在一定程度上有利于高校财务自主权的实现。
中央高校经费投入机制存在的突出问题
近年来，我国先后出台了一些有助于高校办学自主权的经费投入举措，然而，从是否有利于高校财务自主权实现的角度来衡量，我国已有的中央高校经费投入机制还存在一些突出的问题。
（一）大量专项限制高校财务自主权
专项在我国高校发展中曾经发挥了重要的作用，特别是在资金有限的情况下，专项可以集中力量办大事。专项也可以较为迅速地传递政府的办学意图和办学思想。但是，专项也存在一些问题需要解决。大量专项的存在限制了高校的财务自主权。这是在笔者调研高校中反映最为强烈和一致的一点。
专项存在的相关问题主要包括：
专项过多，项目之间存在交叉重复，没有体系化。从支出结构方面来说，中央高校的预算支出包括基本支出和项目支出。目前基本支出和项目支出的比例在6∶4左右。据调研高校反映，目前的项目支出占比偏高。同时，项目之间存在交叉重复，没有体系化。例如：本科教学工程专项与基础学科拔尖学生培养专项之间存在交叉；中央高校改善基本办学条件专项资金与中央高校发展长效机制补助资金之间也存在一定的交叉。
专项的分配行政色彩浓厚，不能很好地反映高校的实际办学需求。985经费的分配就是一个很明显的例子。985经费的分配更多的是一个政治决定或行政决定的过程，而没有根据更加客观的因素标准进行。高校的规模、专业结构等方面都可能存在差别，但获得的985经费却可能完全一样。在其他专项的申报、审批中，也存在类似的受主观因素、人为因素所影响的问题。
专项的运作和高校的经费统筹之间存在矛盾。专项使得高校在预算编制方面的自主权受到限制，从而使得高校在全校层面的统筹规划能力较为有限。
专项的存在也严重影响了校院二级财务管理体制的建立健全。专项的执行必然在体制上要依赖高校的各个职能部门（教务部门、科研部门、规划部门，等等），这就使得大量的财权集中在处长们手里，而院长们没有权力，这样也就无法调动院系的积极性，无法鼓励院系基于各自的专业特色自主发展。
专项的不稳定影响高校的长远规划编制和日常的预算编制。以高校内部的科研机构为例，目前除了国家重点实验室之外，其他的研究机构都没有专门的运行费拨款。高校多采用985、211经费对相关的研究机构予以支持。相关专项经费的停止或取消将使得高校没有资金来源来支持这些科研机构。
过多的项目还可能会造成资金的闲置和浪费。专项的一个重要特征是在资金的使用范围、支出时限等方面有严格的规定。这就有可能会造成一方面高校在资金使用方面捉襟见肘，另一方面已有的专项资金又无法统筹使用。笔者调研的高校就反映了这个问题。
（二）非竞争性科研经费拨款的不足
在大学科研拨款中，应该使非竞争性拨款与竞争性拨款保持适当的比例关系。非竞争性拨款通常由大学自主决定如何使用，受到拨款机构的约束比较少。而竞争性拨款通常要受制于拨款机构的各项规定。相关的科研经费通常由负责科研项目的研究人员或研究团队支配，大学不能统筹使用。同时，两类拨款方式也与科学研究中的自由探索研究和项目研究具有密切关系。
我国科研经费结构不合理的问题相当严重。自1985年科技体制改革以来，竞争性项目拨款逐步取代了财政保障拨款，成为我国从事基础研究机构的主要经费来源。据有关部门统计，中央级科研经费（民口）中竞争性经费一度达到接近80%的比例。高校的状况也相当严峻。我国政府为大学提供的科研经费主要来自国家自然科学基金委、863项目、973项目和国家科技支撑计划等国家大型科技计划的竞争性经费，非竞争性科研经费包括为专职研究人员提供工资和福利待遇等所需的经费、满足大学系统内实体科研机构的基本运行经费，缺乏支持自由探索的经费。
为了改变这一状况，财政部、教育部于2008年推出了中央高校基本科研业务费。但是在我国的大学科研拨款中，非竞争性经费还是远低于竞争性经费，结构仍然不合理。
（三）收费调整受到限制
在高等教育阶段，实行成本分担、收取学费，在世界范围内，特别是在美国、英国和澳大利亚这些高等教育发达国家，已经成为解决高等教育办学经费紧张的通行做法。
我国在上世纪末实现高校学费并轨，实行高等教育成本分担。根据2007年发布的《国务院关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，除国家另有规定外，5年内各级各类学校的学费、住宿费标准不得高于2006年秋季相关标准。目前，学费冻结的期限已经结束，但除了个别地区，学费和住宿费政策仍然没有调整。
值得注意的是，我国现行的学费水平在不同层次、不同质量的高校间没有体现出应有的差别。这一状况既不利于公平又不利于效率。就公平而言，有多项实证研究表明，目前在就读高水平大学的学生中，具有城镇户口的学生比例远高于农村户口，并且该比例还在继续上升。这表明更高比例的家庭经济状况良好的学生既接受了高水平高等教育，又享受了相对低学费的优惠。从整个社会角度而言，这是不公平的。而对于就读高水平大学的家庭经济困难学生，对他们提供有针对性的学费资助则是更为公平的方式。就效率而言，长期的低水平收费不能补偿高校相应的办学成本，还会挤占其他的教学科研经费，不利于办学效率的提高。
（四）捐赠的功能尚没有得到有效发挥
美国是目前世界上举办研究型大学最为成功的国家。社会捐赠对包括公立大学在内的研究型大学发展的贡献居功至伟。此外，美国大学的捐赠基金都由专业机构和人员负责管理和投资运作。通过多样化的投资工具进行市场投资，从而实现捐赠基金的保值增值。值得注意的是，在美国以外的其他国家和地区，捐赠在公立大学收入结构中所发挥的作用还较为有限。
在我国，虽然2009年设立了中央高校捐赠配比制度，但是，捐赠在高校的收入结构中所占的比例还相当低。此外，设立不动本的捐赠基金的高校还较为有限。在捐赠基金的专业化投资运作和税收优惠方面还存在诸多不足。
《通知》在健全中央高校经费投入机制方面有哪些突破
从是否有利于高校财务自主权实现的角度来评价《通知》的相关规定，可以发现，《通知》在建立健全中央高校经费投入机制方面具有一些重要的突破：
（一）优化整合专项，采取客观化分配方式，提高中央高校的经费统筹能力
过多的专项在很大程度上制约了中央高校财务自主权的有效发挥。为此，《通知》在以下几个方面作出了重要调整：
首先，将已有的用于改善办学条件、教学科研和重点建设等方面的13个专项，优化整合为6个专项。调整之后专项的数目大大缩减；同时，也降低了项目之间的重复交叉。
其次，在专项资金的分配中，改变过去行政色彩相对浓厚的分配方式，主要采取按照因素、标准、政策等相对客观的资金分配方式。调整后的分配方式提高了资金分配的透明度，促进了资金分配的公平性。
最后，在专项资金的使用方面，则强调高校对经费的统筹使用。例如：对于由已有本科教学工程、基础学科拔尖学生培养专项整合而成的中央高校教育教学改革专项资金，主要目的是统筹支持本专科生和研究生、教师和学生、课内和课外教育教学活动，用于教育教学模式改革、创新创业教育等方面，由中央高校按照规定统筹使用。
以上改革措施有助于克服过去专项过多的一些弊端，可以让高校在很大程度上按照各自的实际发展需求自主决定资金的使用范围，降低资金闲置和浪费的可能性，增加高校的财务自主权。这些改革措施最终将会增加高校的办学自主权，从而促进高校的内涵式发展与特色发展，在一定程度上克服同质化的弊端。
（二）松动学费管制，鼓励社会捐赠，进一步完善中央高校多元化筹资机制
学费管制和社会捐赠不足是制约中央高校经费来源多元化的重要方面。为此，《通知》特别规定，根据“平稳有序、逐步推进”的原则，按照规定程序动态调整高校学费标准。
值得注意的是，学费自主权和高校财务自主权密切相关。学费收入是高校可以在全校范围内统筹使用的资金，高校收入结构中学费收入占比的增加有助于高校财务自主权的实现。此外，《通知》在学费和社会捐赠方面的规定将进一步完善中央高校多元化筹资机制，促进高校财务自主权的实现。
中央高校经费投入机制在哪些方面还有待完善
为了促进中央高校财务自主权的进一步实现，笔者认为，还需要继续推进中央高校经费投入机制的完善。
（一）进一步整合专项，提高高校经费统筹能力
目前整合过的6个专项还有进一步整合的余地。例如：目前已经由高校按规定统筹使用的中央高校教育教学改革专项资金，可以考虑纳入中央高校本科生、研究生生均定额拨款，由项目支出转为基本支出，由高校在更大范围内统筹使用该笔资金。
（二）建立健全中央高校科研拨款机制
目前，以生均拨款体现的教学拨款机制已经基本健全，笔者认为，有必要从建立健全中央高校科研拨款机制的角度，进一步完善中央高校建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项资金，将其与中央高校基本科研业务费资金合并，转为常规性的拨款，建立非竞争性的科研拨款制度。
（三）进一步完善中央高校多元化筹资机制
尽快落实学费调整政策，适度提高收费水平，体现办学成本。逐步改变高水平大学收费偏低的状况。此外，进一步完善捐赠配比制度。在考虑效率的同时，也需要重视公平。对一些因院校层次、专业结构、地理位置等因素吸纳捐赠能力较弱的高校，应该制定倾斜性配比政策。鼓励高校设立捐赠基金，应该重视捐赠基金的保值增值，重视专业化运作，取消一些投资限制措施，建立风险防范机制。实行税收优惠政策，对于捐赠基金的投资收益应该免税。
（四）加强资金监管
落实高校财务自主权和加强资金监管是相辅相成的。首先，高校必须按照教学和科研等方面的实际要求，认真编制预算，并把决算做实。其次，要加强对资金使用的事中监督。完善资金使用和监管制度，对于经费使用中发生的违法犯罪行为，应该依法予以追究。第三，要加强事后的审计监督。最后，加强高校财务公开。在一些高教发达国家，高校的资产负债表、收入费用表、现金流量表等，会在接受社会审计机构审计的基础上，向社会公开。目前中央高校的财务公开工作其实也在开展，但在公开的报表类型方面还存在一些不足。当然，高校财务公开与整个政府和事业单位的财务会计制度改革是紧密相连的。
（作者为北京大学中国教育财政科学研究所副研究员）
