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对于我国农村留守儿童这一特殊群体的关爱保护有了国家层面的制度，2月14日，国务院发布《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（以下简称“意见”）。
中国青年报记者查阅、梳理相关政策和公开资料后发现，我国留守儿童的统计口径、最新数据，目前尚无官方说法，被普遍引用的是全国妇联在2013年发布的有关留守儿童报告中的统计数据：全国共有农村留守儿童6102.6万人。
从现有的国家政策法规文件内容来看，只有《国务院关于解决农民工问题的若干意见》《中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》3个文件明确提及了农村留守儿童，但是多为纲领性或倡导性规定，缺乏有操作性的具体规定。
意见首次明确，留守儿童是指父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁的未成年人。意见同时指出，农村留守儿童问题是我国经济社会发展中的阶段性问题，是我国城乡发展不均衡、公共服务不均等、社会保障不完善等问题的深刻反映。目前农村留守儿童关爱保护工作中的薄弱环节突出表现在家庭监护缺乏监督指导、关爱服务体系不完善、救助保护机制不健全等方面。
“这是国务院出台的首个有关农村留守儿童关爱保护的政策性文件，其中提出的强制报告、应急处置等保护农村留守儿童的制度和措施都有突破性意义，国务院在春节长假后的第一天印发意见，力图使农村留守儿童这一社会问题得到基层政府的充分重视，积极意义值得肯定。”全国律协未成年人保护专业委员会主任、北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华对中国青年报记者表示。
“孩子不仅是家庭的，也是国家的”
在接受调查的6100多名我国中西部农村留守儿童中，留守女童面临着独自居住、遭受日常精神伤害、人身伤害、卫生习惯整体不佳、压力纾解效果明显不足等十大风险。
这是2015年11月下旬，中国社会福利基金会爱小丫基金发布的《中国中西部农村留守女童生存发展报告》中的内容。
研究数据来源于2014年9月到2014年12月在四川、云南、河南、甘肃、陕西、湖北6个省份的32所中小学进行的问卷调查，共有6112名农村女童被纳入实际分析，其中留守女童的比例为49.346%。
报告特别关注了中西部农村留守女童得到的来自家庭、学校的社会支持现状。从问卷调查以及入户走访的情况来看，留守女童家庭的服务保障功能正在逐渐弱化，而且有进一步弱化的趋势，年轻父母的照料责任严重缺失。
从事我国未成年人保护制度理论和实践研究多年，佟丽华一直在各种场合呼吁，无论是针对普通儿童还是留守儿童的关爱和保护，制度设计中都应该突出两方面责任：父母是孩子的监护人，父母必须承担保障孩子健康成长第一责任人的角色。
佟丽华说：“孩子不仅是家庭的，也是国家的，政府及司法机关也要承担责任，这种责任首先是帮助未成年人的父母或其他监护人，也就是为他们履行监护职责提供支持，其次就是依法监督干预，对侵害未成年人权益或者不履行监护责任的要追究法律责任。这两方面责任缺一不可。”
意见在强调家庭监护主体责任基础上，明确了乡镇政府及村民委员会、居民委员会、教育、公安、民政、农民工流入地政府等多个相关部门的责任，还对卫生计生、妇联、共青团、工会、残联、财政等单位提出了具体要求，指出了解决农村留守儿童问题的具体路径。
意见要求，父母要依法履行对未成年子女的监护职责和抚养义务，即使父母外出务工，也不能逃避这种法律责任。父母外出务工前要对子女进行妥善安置，意见提出了三种方案：携带未成年子女共同生活；一方留家照料；暂不具备条件的应当委托有监护能力的亲属或其他成年人代为监护。意见依据预防未成年人犯罪法的规定，明确要求不得让不满十六周岁的儿童脱离监护单独居住生活。
父母作为孩子的监护人，不仅要提供吃穿住行保障孩子生存，还要承担管理、照顾、保护、教育等职责，意见要求，“外出务工人员要与留守未成年子女常联系、多见面，及时了解掌握他们的生活、学习和心理状况，给予更多亲情关爱。”
意见明确了基层乡镇政府和村民委员会、居民委员会关爱、保护留守儿童的职责，首次提出了乡镇人民政府、街道办事处要建立农村留守儿童信息台账的制度，一人一档案，实行动态管理，并且规定了台账的主要信息来源：村民委员会、居民委员会通过定期走访、全面排查后掌握的农村留守儿童家庭情况、监护情况、就学情况；乡镇政府组织的重点核查；村民委员会、居民委员会在工作中发现农村留守儿童脱离监护单独居住或失踪、监护人丧失监护能力或不履行监护责任、疑似遭受家庭暴力或虐待、疑似遭受意外伤害或不法侵害等情况的，应当在第一时间向公安机关报告。
佟丽华认为，很多农村留守儿童权利被侵害事件，都是事发后经媒体报道，公众才知晓，留守儿童生活的家庭相对封闭，要想做到防患于未然，必须利用村民委员会、居民委员会这些基层群众自治性组织的力量进行干预。
孩子成长过程中，第一重要的是家庭，其次就是学校。学校对学生不仅要传授知识，还要关心爱护。意见明确要求中小学校要对农村留守儿童受教育情况实施全程管理，对学校提出多项具体要求：利用电话、家访、家长会等方式加强与家长、受委托监护人的沟通交流，了解农村留守儿童生活情况和思想动态，帮助监护人掌握农村留守儿童学习情况，提升监护人责任意识和教育管理能力；要及时了解无故旷课农村留守儿童情况，落实辍学学生登记、劝返复学和书面报告制度，劝返无效的，应书面报告县级教育行政部门和乡镇人民政府，依法采取措施劝返复学；帮助农村留守儿童通过电话、视频等方式加强与父母的情感联系和亲情交流；寄宿制学校要完善教职工值班制度，落实学生宿舍安全管理责任，丰富校园文化生活，引导寄宿学生积极参与体育、艺术、社会实践等活动，增强学校教育吸引力。
意见要求，留守儿童关爱保护工作由政府领导、民政部门具体牵头，民政部门要有效发挥统筹协调的作用。意见明确要求民政部牵头建立农村留守儿童关爱保护工作部际联席会议制度，会同有关部门在2016年上半年开展一次全面的农村留守儿童摸底排查，依托现有信息系统完善农村留守儿童信息管理功能，健全信息报送机制。
“发展成千上万名爱心志愿者”
《中国中西部农村留守女童生存发展报告》指出，目前，我国民间组织介入农村留守儿童服务的力量极其有限。一方面与缺乏对留守儿童问题以及需求的准确把握相关，另一方面与留守儿童问题的复杂性以及民间组织资源的局限性有关。
调查发现，农村现有社会服务组织数量以及种类都极其有限，满足留守儿童生活照料需求的民间托管中心几乎全部是营利性的，公益性质的托管机构以及辅导机构数量较少，应该加快农村此类社会服务组织的建设。
报告呼吁，留守儿童的需求复杂多样，依靠单个民间组织的力量很难对所有问题进行介入和干预，民间组织在介入帮助的过程中，应该特别注重服务项目设计的专门化和专业化，避免同一区域内资源的重复投入。
意见提出，民政等部门通过政府购买服务等方式，加快孵化培育社会工作专业服务机构、公益慈善类社会组织、志愿服务组织，支持其深入城乡社区、学校和家庭，开展农村留守儿童监护指导、心理疏导、行为矫治、社会融入和家庭关系调适等专业服务。
佟丽华认为，这一规定意义重大，“对从事未成年人保护的社会组织是一种鼓励和激励，从我们了解的各地情况来看，不论是基层民政部门，还是乡镇政府、村民委员会、居民委员会，都缺乏熟悉法律、社会工作、心理等专业的儿童保护专业人员。尽管意见对乡镇政府、村民委员会、居民委员会、民政部门都提出了具体要求，但如果没有专业服务人员，这些要求很难落到实处”。
在佟丽华看来，当前无论是针对农村留守儿童的关爱保护还是针对困境儿童的帮扶，关键问题是缺乏专业服务。“我一直认为，在儿童保护领域是最适合大力发展专业社会组织的，政府搭台，把专业服务工作交给社会组织去做。”佟丽华曾经呼吁，“启动‘一十百千万’工程，通过政府购买服务的方式，建立解决乡村留守儿童问题的有效机制。所谓一，指一家专门机构，即在全国每个县级层面成立一家专职做儿童保护工作的社会组织；十，指十名专职人员，即在每个社会组织中至少培养配备十名包括社工、心理咨询师、法律工作人员在内的专业工作人员，专职从事儿童保护工作；百，是指发展一百名能够积极有效发挥作用的志愿者；千、万，是希望志愿者力量不断扩大，发展成千上万名爱心志愿者，作为关注留守儿童保护的志愿力量。”
“希望能够引起基层政府对这一问题的足够重视”
接受中国青年报记者采访的多名从事未成年人保护研究的学者认为，意见中提出的很多力图解决农村留守儿童保护困境的措施很有针对性，也明确了责任部门，很多措施在之前颁布的一些政策、文件中都有体现，关键是这些措施如何在基层，特别是在乡镇一级政府落实。
佟丽华认为，贯彻意见要结合最近两年多来，国家有关部门颁布实施的一系列具体政策。主要包括，2013年10月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部发布的《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》；2014年12月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部发布的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》；2015年3月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部发布的《关于依法办理家庭暴力犯罪案件的意见》。上述三项政策中的规定非常明确，但在实践中落实得并不是很好。
他举例说，2014年12月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部公布了《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》，从2015年1月1日起开始实施。其中规定了对于发现未成年人受到监护人侵害的“强制报告制度”，即学校、医院、村（居）民委员会、社会工作服务机构等单位及其工作人员，发现未成年人受到监护人侵害的，应当及时向公安机关报案或者举报。其他单位及其工作人员、个人发现未成年人受到监护侵害的，也应当及时向公安机关报案或者举报。
“这个强制报告制度也写进了意见，在基层能够得到落实吗？发现未成年人的权利受到监护人侵害并不困难，困难的是发现以后谁来报告，报告后谁来处理，基层村民委员会、居民委员会、民政、公安等各个部门如何做到有效运转、无缝衔接？我在基层调研儿童保护情况时，发现最大的问题是没有人来做这些事，很多基层地方的公安、民政部门人手非常少，应付日常工作还行，做未成年人保护的相关工作明显乏力。”佟丽华认为，本次国务院就农村留守儿童问题发布专门政策，希望能够引起基层政府对这一问题的足够重视。
意见提出，“要加快推动完善未成年人保护相关法律法规，进一步明确权利义务和各方职责，为农村留守儿童关爱保护工作提供有力法律保障。”
对于这一表述，佟丽华认为，当前与未成年人保护和犯罪预防有关的法律不能满足现实需要。“相关法律有，但缺乏可操作性，解决不了现实问题。我在多个场合呼吁，要尽快启动未成年人保护法和预防未成年人犯罪法的修订工作，最好是同时修订”。
本报记者 王亦君
