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在笔者看来，“顶层设计”不是一个空泛的概念，也不是一个什么都可以随便往里装的“筐”，而是针对现阶段基层治理状况提出的战略思考，至少从三个方面进行明确的界定。
一是顶层设计不应设思想框框。在改革开放30多年基础上继续深化改革，需要全面推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革创新，不能就经济谈经济。特别是搞顶层设计，就应从国家稳定发展的顶层和最高利益出发，实事求是，不设思想框框，碰到什么问题就解决什么问题。
二是顶层设计要抓住重大问题。有些问题属于日常的改革工作，属于短期问题，不具有全局意义上的“关键性”，对这些问题该怎么解决就怎么解决，不必列入顶层设计的内容。顶层设计主要是抓牵一发而动全身的关键问题，抓长期以来导致各种经济社会矛盾的核心问题，抓严重影响我国经济社会健康稳定发展的重大问题。唯有如此，才能纲举目张，为解决其他问题铺平道路。
三是加强顶层设计要鼓励探索实践。加强“顶层设计”，必须在深入实际调查研究的基础上进行，必须同基层干部群众的实践探索相结合。政策的生命力源于实践。从安徽小岗村村民探索“大包干”到深刻变革农村经济格局的家庭联产承包责任制，从高度集中的计划经济体制到充满生机活力的社会主义市场经济体制，农村改革、经济体制转轨等重大改革之所以取得成功，释放出巨大的经济社会活力，关键在于改革领导者对群众意愿的深度关切，对社会主义市场经济发展规律的深刻把握。
比如，2014年上海市委公布了社会治理和基层建设的顶层设计——《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》以及六个配套文件，着力做好“加减乘除”法，进一步完善基层社会治理体系，提高基层社会治理能力。其主要做法如下：
做加法。街镇赋权增能，服务群众有了“升级版”平台。以前，来自条线的大量事务和职责落到街道，而与之相匹配的管理权限和资源配置并未到位。如今，明确给街道赋权，科学界定条块职责，体现重心下移、资源下沉、权力下放。例如，街道的“征得同意权”就是一个“撒手锏”，意味着如果“条”上职能部门的干部拟提拔，而街道“摇头”，提拔便无望了。
做减法。取消招商引资并精简机构，街道回归管理服务本位。招商引资牵扯了大量本应用于社会服务管理的人力物力，影响市场秩序和营商环境，易于引发分配不公和廉政风险。为了完成“任务”，相当部分的引进项目不符合当地实际，比如一些是“三高”项目，一些是扰民项目。取消街道招商引资后，可以让街道全心全意优化公共服务和管理。
做乘法。激发社区工作者队伍积极性，积聚社会治理“倍乘效应”。基层社会治理的成效如何，关键取决于基层社区工作者队伍，特别是以居村党组织书记为带头人的骨干队伍。有上升通道，有发展空间，有待遇保障，这样的职业才会更有吸引力。当社区工作者的积极性和能动力被充分激发出来，将产生难以估量的“倍乘效应”。
做除法。明确职能理顺机制，依靠信息化、网格化去除城市管理顽症。网格化不是个新名词，但一直以来，城市网格化在具体运作机制上并不完善，缺乏统一规范，不同地方对网格的定位不尽相同，网格化职能边界不够明晰，有的把网格化作为一个“筐”，什么都往里装，随意性大。《意见》明确了网格化的职能边界，有利于其更好地发挥“去除”城市管理顽症的作用。
应该说，上海市委“1+6”文件，作为未来3~5年的行动纲领，较好地抓住了基层治理难题的这个“牛鼻子”，为城市治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础。
唐奕（《基层治理之路——来自基层实践者的中国梦》主编）
