新环保法及格了，但不要高估它的成绩

    被称为史上最严厉的新《环境保护法》自2015年1月1日施行后成效如何？5月23日，由中国政法大学、中国人民大学、山东大学等6所高校的环境法学专家组成的“新《环境保护法》实施情况评估课题组”发布了《新<环境保护法>实施情况评估报告》。

    环境保护和GDP增长的矛盾仍很突出

    报告对新《环境保护法》2015年实施情况进行分析称，一年来，新《环境保护法》实施效果明显，各项主要环境管理制度和重要法律措施得到有效执行和遵守，环境治理成效明显，但环境保护和GDP增长的矛盾仍然突出，配套法律的出台、环境执法能力建设、政府部门之间的配合以及公众对环保事业的参与度等方面，仍存在大量问题。

    “按日计罚”“查封扣押”“环评区域限批”“行政拘留”和“限产停产”等新增措施的严格执行，是新法实施一年来的亮点，这些“钢牙利爪”解决了多年“有令不行”的顽疾。

    评估报告显示，一年来，环保部使用环评区域限批占9年限批总数的16.7%，各省级环保部门共使用环评区域限批125次，全国共实施查封扣押4191件，适用停产限产措施案件3106件，实施按日连续处罚案件715件，罚款数额56954.41万元。经抽样调查，实施按日计罚后，处罚后的改正率在85%以上，部分地区甚至达到95%以上。犯罪案件移送措施成为环境执法的坚强后盾，2015年全国实施移送行政拘留2079起，移送涉嫌环境污染犯罪案件1685件，实现了“损害担责”，有效打击了环境犯罪行为。

    全国政协社会和法制委员会副主任吕忠梅称，这份评估是在展示新《环境保护法》的牙齿是否锋利。吕忠梅说：“从评估报告来看，新法实施一年，它的成绩及格了，但不要高估它的成绩。一年内想把目的都达到，是不可能的。”

    据课题组牵头人中国政法大学教授王灿发介绍，此次评估数据主要来自各级环境管理部门网站的公开资料，课题组还通过召开座谈会取得样本，并对部分人群进行了问卷调查，对部分专家学者的研究报告、论文、新闻媒体的报道进行了数据梳理。

    评估报告显示，重点环境管理制度实施成效明显，尤其是在信息公开和督察领域，取得了较显著的成绩。新法实施以来，国家不予环评审批项目占总数13.2%，涉及总投资1170多亿元，各省对32%的未批先建违法项目不予补办手续，这是过去难以见到的比例。跨行政区联防联控制度效果明显，特别是对“9·3阅兵”期间北京空气质量起到显著作用。但评估报告同时提到，目前总量控制和排污许可证制度执行未带来明显变化。

    新《环境保护法》第五十三条规定，公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。课题组通过数据分析发现，政府在环境信息公开方面做的较好，其中环保部作出了表率。大多数地方人民政府环保部门也能够依法及时公开环境信息，特别是空气质量信息，而在水体质量方面，没有作到实时公开，采用的是月报或季报的方式。另外，数据显示，尚有36%的样本城市尚未公开本城市重点排污企业的名单。

    政府态度影响公众参与度

    新法还规定，公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。

    在公众参与这一重要环节中，课题组发现，新法实施以来，公益诉讼案件数量较少、举报数量较少。

    评估报告显示，就目前收集的数据，过去一年共有42起有完整案情的环境公益诉讼案件，总量偏少，地域分布很不均衡，沿海城市较多，中西部城市相对较少。其中贵州公益诉讼案件较多，共有12起。

    山东大学法学院教授张式军认为，出现这样情况的原因是多元的，政府对公众参与环保行为的态度等因素，会影响着公众的参与度。

    “新《环境保护法》对公益诉讼主体资格的限制太严，另外，民间环保组织作为公益诉讼原告需要承担高额费用。”苏州大学王健法学院副教授冯嘉介绍。

    课题组提出，营造一个宽松的环境更利于公众的诉讼监督，建议拓宽环境公益诉讼对象范围，增加公益诉讼种类，放宽公益诉讼原告人资格限制，从经费上支持环保社会组织提起环境公益诉讼。

    基层执法力量不足，不同部门间缺乏协作

    课题组分析发现，目前新法实施面临着诸多问题。

    许多地区环境保护与GDP增长之间的矛盾仍然很突出。张式军认为，淘汰产业结构落后的企业，或对它们进行转型，并不是一朝一夕可以完成的。“在去产能的过程中，很多大型钢铁企业如今成为僵尸企业，这些企业养着大批职工，不能关，也不能搬。没有地方愿意接收一个污染巨大的企业，而大量职工如果失业，也会对社会稳定产生一定影响。”张式军说，环保优先与经济增长的矛盾是一个长期痛苦的存在。

    评估报告显示，环境执法机构的执法力量严重不足，环保执法力量及相应的执法技术、手段和经费呈现“倒金字塔”形，基层环保部门难以承担繁重的执法任务。

    张式军介绍，国家和省级环保部门特别是国家环保部门执法能力强，相应的配套技术和经费充足，但随着环保部门级别下降，力量逐渐减弱，有些地方的环保部门甚至只有一个工作人员。很多污染企业、尤其是小型污染企业分散在农村，而基层的环保执法力量薄弱，造成新法实施效果大打折扣。

    对于政府部门如何协调执法问题，评估报告显示，目前条块分割的环境管理体制，仍使得政府不同部门之间在环境保护监督管理方面缺乏协调配合，限制了一些环境管理制度和措施的实施。

    制定配套法律，实施环境执法机构垂直管理  

    评估报告对改善和提高新《环境保护法》实施效果提出了建议。

    课题组认为，要抓紧制定和出台新《环境保护法》的实施配套法律法规。吕忠梅强调，新法本身是一个综合性、原则性很强的法律，需要相当多配套的法律共同推动环境保护工作。评估报告建议制（修）订《水污染防治法》《海洋环境保护法》《土壤污染防治法》，出台《排污许可证条例》《环境监测条例》，保障环保的方方面面都得到法律的覆盖。

    课题组提出，要加强环境执法机构能力建设，健全不同部门执法合作机制。建议尽快实施省以下环境执法机构垂直管理，以明确环境执法机构的行政执法地位；建议适度增加执法人员编制，改善执法装备条件，保障执法经费；加强各有关执法部门协调配合，实现统一监管、分工负责。

    在环保督政问责方面，课题组认为，要让地方党委、政府真正落实环境保护责任。制定规定，健全完善督政问责的对象、范围、条件、程序、责任承担方式等。同时加大环境信息公开的力度，进一步发挥社会和公众的监督作用。