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2016年年底，欧盟公布了近10年来最大规模的《欧洲防务行动计划》，提出设立每年50亿欧元的防务基金，以协助成员国采购直升机、无人机等用于共同防务的军备。
欧盟委员会于2016年11月30日提出该计划后，12月15日即获欧盟理事会通过，欧盟理事会表示全力支持该计划。这表明，欧盟各成员国在加强欧盟安全与防务建设方面已经取得高度共识。
欧盟此举既是面对国际局势动荡的主动作为，也是对特朗普任职美国总统后其欧洲防务政策不确定性的被动回应。英国“脱欧”公投半年多来，出于对失去防务自主权的焦虑和平衡北约与欧盟防务合作的多重考量，加快自主防务正在成为欧盟一体化进程中为数不多的亮点。
欧盟加紧自主防务建设
谋求自主防务是欧盟长期孜孜以求的目标。事实上，欧盟推动防务自主的计划早已有之，但由于美国和英国的阻挠一直未能付诸实施，使其安全一直仰仗北约。直到1991年12月《欧洲联盟条约》确立“共同外交与安全政策”为欧盟三大支柱之一，才开启了欧盟发展独立防务的新篇章。
2003年，欧盟理事会就提出过类似的联合防务方案，但该方案被英国以欧盟深入推行防务一体化将破坏北约的组织架构为由否决。2006年，欧洲防务局批准军队防护技术项目，该项目对欧洲监视和情报能力的提升发挥了重要作用。欧盟还曾推进伽利略计划，为欧洲的独立防务奠定了重要基础。近10年来，受全球金融危机影响，欧盟防务预算不断下降，以至于影响到欧盟的整体防务能力和战略自主权。
当下，欧盟面临着冷战结束以来前所未有的安全威胁，地缘政治博弈回归、极端恐怖主义袭击、难民潮、愈演愈烈的有组织犯罪等迫切要求欧盟提高自主防务能力。在此背景下，2016年欧盟首次将防务预算增加到2410亿美元，并相继推出《欧盟全球战略》《欧盟－北约联合宣言》和《欧洲防务行动计划》，把有效应对境外冲突和危机、提升合作伙伴战略能力和保护联盟与公民安全列为全球战略目标。
为实现这三大战略目标，在主要是法德两国的积极推动下，2016年欧盟自主防务建设进入快车道。7月，欧盟与北约发表联合宣言，明确把应对混合威胁、海洋安全和移民安全、网络安全与防御、欧洲东部与南部的防务与安全能力建设作为双方协调合作的优先领域。9月16日，欧盟非正式峰会深入讨论了“组建永久性欧盟军事指挥部”等防务一体化路线图问题。11月22日，欧洲议会通过一项非立法性决议，呼吁建立“欧洲防务联盟”，组建欧盟联合军队和欧盟军事司令部，通过强化自身防务能力，减少对美国的军事依赖。
2016年11月，欧盟委员会还通过《安全与防务实施计划》，提出以欧盟共同安全与防务政策为基础，重点增强成员国危机预防、危机管理以及稳定和重建行动的能力，协调各成员国政府和非政府组织共同应对恐怖主义、网络攻击及混合威胁，加强欧盟边境及海岸警备局和欧洲警政署之间的合作。
一个月后，欧盟委员会通过《欧洲防务行动计划》，加大对欧洲防务建设的投入，为欧盟防务能力的提升提供资金支持。2017年3月，欧洲还将隆重庆祝《罗马条约》签订60周年，届时欧盟很可能会利用这一契机，积极协调各成员国立场，加紧推动“建军”进程，聚力打造新版“欧洲防务共同体”。
《欧洲防务行动计划》要干什么
据统计，由于长期将安全与防务托付北约，欧盟过去10年在联盟防务建设上的实际支出下降了约12％，而每年因各成员国在安全与防务方面缺乏合作造成的损失则高达250亿～1000亿欧元。欧盟提出《欧洲防务行动计划》，目的在于增加防务支出的投入和提高资金的利用效率，提升成员国合作水平。具体实施措施主要包括三项。
一是设立欧洲防务基金。设立欧洲防务基金旨在支持欧盟共同防务技术和装备的研究，并加强各成员国、欧洲防务局、欧盟委员会等的协调合作。欧洲防务基金由“科研之窗”和“能力之窗” 两个机构组成。
“科研之窗”负责为欧盟层面的防务技术和装备的共同研究提供资金支持，该项目2020年开始运行，预算为每年5亿欧元。在此框架下，欧盟委员会决定2017年至2019年实施防务预备研究行动计划，总预算为9000万欧元。
“能力之窗”旨在提升和发展欧盟共同防务能力，不仅为所有成员国防务项目的发展提供后勤保障，还为成员国自愿参加的共同防务能力建设提供特别项目。欧盟成员国都要对国防基金进行注资，但特别项目的决策和注资则由参加该项目的成员国负责。欧洲防务基金的成立将有助于防务工业实现规模经济、避免重复建设和资金的低效率配置。
二是提升防务工业水平。就大多数欧盟成员国而言，其防务工业多为中小企业。一旦推行新防务计划，具备完整国防工业的法国、德国将是最大受益者，不少小国的军工企业将面临整合，进而造成破产和失业，这样的防务计划将难以确保欧洲军事工业的整体生存。因此，在本次《欧洲防务行动计划》中，欧盟委员会决定加大对中小企业和新兴企业的投资，以进一步提升欧盟防务工业的整体水平。
欧洲投资银行、欧洲建设性投资基金、欧洲战略投资基金以及中小企业竞争力计划将负责项目融资。欧盟将重点投资情报监视和侦察技术、无人机系统技术、卫星通讯技术、太空探测技术、长效地球观测系统以及网络和海洋安全技术等优先发展领域。
三是构建单一防务市场。从欧盟国家自身特点来看，成员国规模普遍偏小，发展也很不均衡，军备研发和采购都是各自为政，约80％的军备采购是在国家层面完成的。其结果是，军备物资经常出现高成本的重复购买，“规模经济”优势无法获得充分利用，造成了很大的资源浪费。
因此，在欧盟范围内建立开放且有竞争力的单一防务市场成为《欧洲防务行动计划》的当务之急。欧洲防务局曾在21世纪初建设欧洲防务体系时推行跨境国防采购、统一军事设备等措施，但由于美国及北约的影响无疾而终。
此次计划中的单一防务市场重点在于保障原料供应安全、开放中小企业跨境采购和统一产品标准三个方面。欧盟将在欧盟原材料战略框架下评估战略性关键原材料供应的瓶颈和风险，在2017年年底前推动采购当局进行跨境合作，确保中小企业充分参与防务采购，并为成员国认可的优先合作项目制定统一的产品评估标准。
《欧洲防务行动计划》前景如何
《欧洲防务行动计划》得到包括德国、法国在内的大多数欧盟国家的支持，已在欧盟理事会获得通过。从军事能力建设来看，该计划将助推欧盟独立防务进程，在不依靠北约的情况下，有利于欧盟国家有效应对在欧洲东部和南部地区的电子战争和混合战争威胁，提高欧盟海上安全和防御能力，并使其具备独立的情报和预警、网络战和兵力投送能力。
从战略层面来看，欧盟对军事工业的投资将促进欧盟的防务战略独立性，增强军事工业的自主研发能力，欧盟的军事工业生产能力、兵员征集能力、战备程度以及战略环境等将得以改善，为欧洲摆脱对北约的军事依赖起到重要作用。此外，对军事工业的投资还能带动军工企业的发展，有助于拉动欧洲经济复苏和发展。
从目前欧盟正在和即将执行的《欧洲全球战略》《欧盟－北约联合声明》和《欧洲防务行动计划》来看，这三项行动计划都与欧盟自身的防务能力建设乃至欧洲的战略自主紧密相关。值得注意的是，此次新防务行动计划明确提出要建设强大、敏捷和创新性防务技术和防务工业，表明欧盟正将自身防务力量建设的模式由规模扩张型向技术创新型转变，并将后者作为未来寻求战略独立地位的新途径。
由此看来，此番欧盟推出10年来最大的防务计划，虽然是对特朗普北约政策的回应，但更多还是出于欧洲防务力量独立自主和创新性发展的探索。在当前欧洲军备乏力、安全环境重重危机的背景下，该计划若能顺利实施，将成为欧洲扭转当前局势的一针强心剂。
（作者单位：西安政治学院）
