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编者按
党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，司法体制改革取得了显著成就。各项改革措施稳步推进，也让广大人民群众有了真实的“获得感”。为全面记录和展示近5年来司法体制改革的难点、亮点和难忘历程，中国青年报记者分赴北京、上海、浙江、吉林、广东等地，对司法改革涉及的诸多部门和人员进行了采访。今天，刊发《司法改革的历史选择》，以飨读者。
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2014年，时任吉林省长春市九台区人民检察院检察长的焦成千面对这样的现实感到颇为头疼：“业务部门的科长、副科长数量较多，而且主要精力不在办案上，常常被行政事务所累。”
在这方面，焦成千有太多感触，机构设置过多、职能碎片化、一线办案人员少，直接导致了“官多兵少”的现象。
这一现象在各级司法部门都较为普遍。以吉林省公主岭市人民检察院为例，全院78人，设了31个科室，院领导和科长、副科长加起来共42人，占了一多半，再去掉内勤和行政后勤人员，真正在一线直接办案的只有18人。而他们光批捕、起诉的案子一年就要办1600多件。
案多人少，是司法部门面临的普遍困境，这背后有深层次的体制原因。
何以解忧？唯有改革。但面对长期以来形成的、具有巨大惯性的司法体制，改革又谈何容易？
“把科长这个环节取消，能行吗？”
“什么改革，换汤不换药，隔几年又改回来了。”
各种质疑的声音传来，在吉林省人民检察院的支持下，焦成千下决心进行一场“拆庙”（整合内设机构）和“减官”（检察人员分类管理）的基层改革。正在这时，他从陆续传来的消息中得知，一场涉及面广泛的全国性司法改革正在进行：近年来，中央全面深化改革领导小组会议审议通过的司法体制改革文件就有41个，中央司法体制改革领导小组专题会议23次，研究审议司法体制改革文件52个。其中，就包含了焦成千和他的同事们参与的“责任制”和“分类管理”等改革内容。
“责任制”“分类管理”“职业保障”——在这些名词背后，有怎样的涉及切身利益的现实境遇？同时，在时代的大背景下，人们也会发出这样的疑问，这是一场怎样的改革，与以往进行的司法改革又有什么不同？应该怎样定义和评价这场改革呢？
第一章 改革深水区
1.大幕拉开
“为了完成办案任务，我们经常‘5＋2’‘白＋黑’地工作。”广州市天河区人民法院一位法官感慨道。他说这话的时候，广东正面临着“案多人少”的突出矛盾。据统计，2015年，广东全省法院受理各类案件146万多件，占全国的十三分之一，全省检察机关提起公诉17万多件，占全国的八分之一。对此，这位基层法官感受最深的就是“我们已经到了不改变便举步维艰、难以为继的地步”。
改革，似乎迫在眉睫。
“我当科长前，每年平均办案200多起，当科长后，整天忙于案件审批把关，忙于科内的行政事务，尽管每天加班加点，但每年办案量不到20件。”长春市九台区人民检察院公诉科科长梁海燕感受到这样的现实：“提了一个科长，就少了一个办案骨干。”这说明什么呢？梁海燕认为：“案多人少，实际是‘官多兵少’，一线办案的人更少。”
在这之前，司法改革已经走过漫长的路程。1978年十一届三中全会以后的司法制度重建，20世纪90年代的政法管理体制改革、审判方式改革，再到近年来，改革在关注“个案公正”和逐渐“注重细节”的同时，可以改的，已经或正在完成。废止劳动教养制度、完善死刑法律规定，这种影响面宽、关注度高的改革，一经推出，举国热议。仅2015年，全国各级法院依法宣告825人无罪。不仅一批“真凶归来”的冤错案件得以纠正，一批事实不清、证据不足的案件也根据“疑罪从无”原则作出了无罪判决。
然而，没有体制改革的保证，怎会有效率的提高和个案的公正？一场深入体制内部的变革大幕悄然拉开。
2.规律再认识
“2013年，上海法院辞职的法官超过70人，较2012年有明显增加。”一份调研材料让时任上海市高级人民法院政治部主任的郭伟清皱紧了眉头。这份资料称：“据调查，这部分离职法官多为35岁至45岁的高学历男性，法学功底扎实、审判经验丰富，不乏中级法院副庭长之类的业务骨干。而2014年，共有105人离职，其中法官有86名，以‘70后’年轻法官居多。”
“可以说，他们是不折不扣的审判中坚力量。”郭伟清感慨地说。他认为：“法官流失有多种原因，包括薪酬低、职业晋升渠道不通畅等。”
据了解，此次司法改革之前，法官、检察官离职成为许多地方法院、检察院的院长们所头疼的问题。而“晋升难、晋升慢、待遇低”也困扰着很多地方的司法人员。广东省深圳市中级人民法院的统计显示，2003年到2013年，市区两级法院共有234人辞职或调离。
在东北，很多人对“体制内”依然有难以割舍的情结，即便如此，吉林省人民检察院的检察官刘勇还是发现自己身边的同事有因为“待遇低”而离职的，而去向就是收入更高的律师。
有人带着调侃的语气对他说：“千万不要指望一个骑自行车挣1000元的人能够给开大奔、年薪百万的人主持正义，怎么样，你也辞职吧？”
对此，刘勇也感到困惑：“抛开待遇不说，就是从个人发展上，是不是该给检察官更好的荣誉激励和职业尊严呢？”
刘勇今年39岁，2006年，一批与他年龄相当、具有良好法学教育背景的年轻人考入了吉林省人民检察院。11年过去了，他们分别成长为各部门的业务骨干。有人看到进入其他行业的同学有更高的收入而羡慕不已。
对于郭伟清来说，有企业开出百万年薪“挖走”法官人才也让他印象深刻。
在一个选择多元和诱惑较多的时代，离开有离开的理由，但如何让留下的人感受到归属感和吸引力，却是事业发展的大问题。“事实证明，以法官、检察官为代表的司法工作有着自己的规律，只有遵循和符合司法规律进行改革，才能让司法人员找到自己的职业荣誉、尊严和归属感。”一位从事司法改革研究的学者说。
3.上下求索
因为改革，吉林省检察机关被誉为敢于“第一个吃螃蟹”。
改革的“动力”很好理解：1978年，吉林省人民检察院恢复重建初期，仅有8个处室，1990年代增加至14个，2000年变成21个，到2015年就成了34个。上行下效，这样的机构设置几乎成为全省检察机关的缩影。长春市南关区人民检察院副检察长蔡珩苦恼地说：“一有新职能就设新部门，机构越设越多，分工越来越细，看似责任明确了，但职能碎片化、各自为政、效率低下的问题越来越突出。”
以侦办职务犯罪案件为例，反渎局、反贪局难免会重复工作，最终的效果却是形不成合力，使得“案子反倒不好办了”。
如今，焦成千已经成为长春市人民检察院政治部主任，在担任该市九台区人民检察院检察长的时候，他面临着巨大的改革压力：怎么解决责任制压不实、责任心不强、素质不高、案多人少等现实问题。他们决心动全省检察系统改革的“第一刀”。
吉林省人民检察院检察长杨克勤先后20多次到九台区调研，直接指导、推动这里的改革。一些基层检察院向吉林省人民检察院提出意见：“机构改革千好万好，省里怎么不先改呢？”“改下不改上，会不会走回头路？”
面对质疑和疑虑，吉林省人民检察院党组认为：省院不带头，没有说服力，改革中遇到的难题和困难就难以真正解决，必须以上率下，下定决心。
经最高人民检察院和吉林省委批准后，2015年4月，吉林省检察机构改革破冰。他们提出“聚焦办案、拆庙减官、精简效能”的原则，17个办案处（局）整合为“五部”。反贪局、反渎局、预防局等3个局7个处整合为职务犯罪检察部，此外，还整合成立了刑事检察部、民事检察部、行政检察部、控告申诉和刑事执行检察部。
17个非办案部门整合为政治部、检务管理部、检务保障部、监察督察部和机关党委。至此，原有的34个处（局）变成了“9部1委”的新格局。省里带头，不到4个月时间，全省96个市县检察院就全部完成了内设机构改革。
2015年6月29日，吉林省编办专门批文，全省三级新机构启用近千枚新公章。
记者见到了吉林省人民检察院的“老检察”陈崇，他原来担任公诉二处处长，改革后，虽然不当处长了，却迈上了自己职业生涯的新台阶——被评为二级高级检察官。“从检30多年，我感受到前所未有的荣誉感。”他说。
作为改革的当事人，他们也经常关注新闻，媒体上经常传来中央深改组推动司法改革的“顶层设计”，而这场波澜壮阔的改革魅力在于，既重视“顶层设计”，又不排斥地方创新，使得改革交相辉映。
第二章 员额与责任
1.坐进考场
“考什么都不知道，看书有用吗？”
“如果没有考过的话，那该多丢人。”
那段日子，江苏省高级人民法院的法官赵俊感到格外焦虑，这位30岁出头、有良好教育背景的年轻人，没怕过考试。但眼下的考试让他有点心里没底。他暗下决心：“绝对不能考砸，要证明自己的业务能力。”
有朋友告诉他：“不会考太实务性的内容，不出意外的话，应该是案例分析，搭配一些不定项选择题，跟司法考试形式差不多。”
“你确定？”赵俊大喜。
“确定。”对方点头肯定。
“太好了，我最怕的，就是写判决书。”
“放心，不会的。”这位朋友算是“消息灵通人士”，他的劝慰让赵俊放心很多。
第二天，坐进考场，拿过试卷，看到“根据案卷材料写一份判决书……”赵俊当时脑子一片空白，一下子蒙了。
他硬着头皮，不知不觉居然写了10页纸。“写完手也酸了背也痛了心也累了，只想赶紧交卷走人。”他回忆说。
成绩公布。分数不算很高，但顺利通过。“其实，在考试之前，我是很不服气的。法官办案靠的是综合素养，一张试卷能考出什么来？但亲身参与之后，我觉得这场考试还是有价值的，它至少能够很明显地将办案一线的法官和不常办案的法官区分开来。”
在全国，随着司法改革的推进，很多法官、检察官坐进了考场。他们要参加一项名为“员额制”改革的遴选。
当然，考试只是一种形式，有关部门的主导意见是“考核为主，考试为辅”，即便是考试，主要用意也是“以最接近工作实际的方式，充分考查专业素养和综合能力”。
2.遴选
“没想到遴选居然是这样的！”上海市人民检察二分院检察员束婷走到了15位考官面前。15位考官有来自司法部门的业务领导，也有具有良好法律素养的专家、学者。
“请用3分钟时间介绍一个自己办得最满意的案子”。此刻，以往的业务经验在她的脑海里飞过。2015年3月22日，束婷成为上海首批参加遴选的法官、检察官之一，接受考核。
2014年12月13日，上海市法官、检察官遴选（惩戒）委员会成立，这是全国首家省级法官、检察官遴选（惩戒）委员会。看到遴选委员会中有很多专家、学者，束婷以为更多会偏重于理论方面，让她感到意外的是“考核更注重业务实践积累”。
在上海法官、检察官遴选（惩戒）委员会主任沈国明看来，遴选的重点就是“办案实绩”，他说：“此前法院、检察院已经统一组织过笔试面试，我们在这个基础上好中选优。”
“按照过去晋升的模式，只要参加法院内部系统的考核即可进入法官队伍。改革后的入额考试更加严格，等于建立了新的法官选拔流程。”郭伟清说。
首次遴选，上海法院系统中4家试点法院首批产生了531名入额法官，平均年龄43.9岁，99.8％具有本科以上学历，其中51.8％具有硕士研究生以上学历。上海检察机关4家试点法院共遴选入额检察官308人，具有硕士博士以上学位人员的比例由改革前的17％上升到39％，平均年龄44.7岁。在上海，法官、检察官的专业化水平由此得到了较大提高。
上海市宝山区人民检察院公诉科助理检察员周长春经过遴选，成为一名“入额”检察官。随着司法改革在全国各地不断推进，“入额”成为近年来法官、检察官群体最为关心的关键词。“改革之前，检察干警的晋升渠道相对单一，不少人将担任行政领导职务作为个人追求，使得一些优秀的公诉人才不能稳定在执法办案第一线。如今，绝大部分综合部门有执法办案经历的检察人员都愿意回归业务部门。”上海市人民检察院政治部副主任谭滨说。
此次改革，中央划定了法官、检察官在中央政法专项编制中的员额比例上限为39％。“入额”成了司法人员走向职业化、专业化、责任化的重要标志。员额制，也成了司法改革的“牛鼻子”。
3.“入额”的魅力
说起“入额”，长春市南关区人民检察院政治部主任金梅的心情有些复杂，由于从事政工工作，她没有“入额”。看到一些年龄相仿的同事高高兴兴地“入额”，而且薪酬待遇也跟着“水涨船高”，她不禁有些困惑：“没能‘入额’的是不是也该有自己的成长空间？”
事实上，很多没有“入额”的检察院工作人员转入了检察官助理（辅助人员）和书记员岗位，从事诸如文书起草、网络操作等工作。由此也让“入额”的主任检察官从这些繁重的事务性工作中解脱出来，把主要精力集中在案情和法律分析上。长春市南关区人民检察院副检察长蔡珩听到很多检察官反映，由于有了辅助人员的帮忙，“杂活”少了，办案效率提高了。
广东佛山市顺德区人民检察院检察官李梅梅也有同感。以前，她加班加点是常态，最多时，手上未决案件达二三十件。改革后，一名“入额”检察官有两名检察官助理，与另一办案组共用一名书记员。核实摘录证据、草拟量刑建议书等工作全部交由助理完成，李梅梅便有了足够的精力去研究审查案件。“以前自己就像一个在后厨的厨师，什么都得干，不仅炒菜，还要洗菜、切菜、端菜，上菜慢了，客人一催促还容易放错调料，现在专门负责炒菜，效率和质量都提升了。”李梅梅用这来比喻发生在自己身上的变化。
改革前，李梅梅一年办案331件，改革后，一年办案数达到535件，效能提高了61.6％。
而在广州市中级人民法院，明确1名法官至少配备1名法官助理和1名书记员，配备不到位的，通过招录合同制辅助人员补足。法官、检察官和辅助人员各归其位、各负其责，这样的改革也在全省推开，目前，广东全省法院配备劳动合同制辅助人员5834名，检察院配备辅助人员3183名。
而在上海，改革前，法官在法院的比例是49％，检察官在检察院的比例为71％，进行试点改革后，确定的法官、检察官所占比例为33％，法官助理、检察官助理比例为52％，司法行政人员比例为15％。
“‘入额’者办案，不办案者不‘入额’”，在很多基层法院、检察院，从事政工、后勤管理的院级领导都没有进入员额，这样的体制安排，被认为加快了法官、检察官的职业化进程。
4.不一样的薪酬
当“改革”这两个字进入刘勇视线的时候，他正担任吉林省人民检察院办公室督办科科长，此前，他有过基层工作的经验，也做过秘书工作，员额检察官的遴选唤醒了他心底的“法律情结”：“学法律的，不去办案该是多么遗憾的事情。”
当“回去作检察官”的决心下定的时候，他又担心“考试成绩不好怎么办”。所幸，他顺利通过了笔试、面试等考核，如愿以偿。
担任主任检察官之后，第一次发工资，他发现比以前多了1800元。多出的这笔钱，来自吉林省在司法改革过渡期的特殊安排，为了向办案一线倾斜，刘勇这样的主任检察官会拿到最高额度的补贴，检察辅助人员也能拿到相应的补贴。补贴在当月发放的同时，还预留出5％左右的资金，对业绩突出的，年终发放一次性补贴。
实行员额制之后，全国很多地方的法官、检察官都发现自己“挣得比以前多了”。在中央有关部门协调下，将建立法官、检察官单独职务序列的薪酬保障制度。据估算，在上海，改革后法官的平均薪酬可能将在原有基础上增长40％。“不在于具体工资多少，而是在职业保障上，让我们感受到了尊荣感和坚守的意义。”面对这份比以前高出近40％的收入，刘勇感慨地说。
2015年12月，人社部、财政部出台《法官、检察官工资制度改革试点方案》，明确法官、检察官、司法辅助人员、司法行政人员工资水平分别高于当地其他公务员的相关政策。2016年9月，最高法制定下发了《法官、审判辅助人员绩效考核及奖金分配指导意见（试行）》。截至目前，全国共有2356个法院基本落实或通过预发形式落实工资改革，约占全国法院总数的67.3％。
为进一步建立科学的审判辅助人员管理制度，最高法、最高检配合中组部等部门于2016年6月印发了《法官助理、检察官助理和书记员职务序列改革试点方案》。目前，各地法院正抓紧进行法官助理、书记员职务套改工作。
为推动聘用制书记员管理实现专业化、规范化，2017年4月，最高法会同最高检、财政部、人社部印发了《人民法院、人民检察院聘用制书记员管理制度改革方案（试行）》。目前，各地高院正根据改革方案，会同人社、财政等部门，研究制定本省聘用制书记员的具体管理办法。
5.责任的效应
一份报告显示：“上海全市法院直接由法官、合议庭裁判的案件比例达99％，一审后不上诉的达92.1％，二审后不再申诉的达99％。”
分析人士认为，这一数据不但显示了法官在办案中的主体地位，也意味着改革前层层审批、责权不清、效率不高的问题得到有效破解。当司法效率得以提高的时候，司法权威也必然得到了彰显。
长春市人民检察院刑事检察部副部长张国生感觉“谁办案，谁负责”的结果，就是“效率提高”。根据省会城市新型犯罪突出的特点，他们确定第一办案组为经济犯罪办案组，对同一类型的案件侦办，以前可能需要30天，现在只需要10天。
长春市九台区人民检察院刑事检察部主任检察官钱岩说：“以前我办的大部分案件，自己这个环节三五天就办完了，但送领导审批往往需要一周甚至半个月。现在，案子办完了，我找分管副检察长审签一下文书，很快就送到法院了。”
2016年1月至11月，全国法院结案1662.5万件，同比增长19.9％，一审服判息诉率达87.2％。同时，很多地方，一线办案力量增加20％左右，85％以上司法人力资源配置到办案一线。吉林省人民检察院的统计数据表明，各种案件的办案时限，同比有了不同程度的缩短，而诉讼监督、立案监督、民行抗诉则有了大幅提升，全省涉检上访同比下降27.7％，实现了办案效率和质量的“双提升”。
上海市浦东新区人民法院组建了70个审判团队，每个团队有一名负责人，以及若干名法官、法官助理、书记员组成，实行团队自主管理。今年第一季度，浦东法院受理案件34600多件，审执结33400多件，同比均上升了5.6％以上。
这些变化，源于“让审判者裁判，让裁判者负责”的司法责任制落地生根。
第三章 改革在加速
1.巡回的力量
2016年12月28日下午，一个写着“最高人民法院第四巡回法庭”的牌子挂在了河南省郑州市一座办公楼的门前。这一巡回法庭的巡回范围包括山西、湖北、河南、安徽4省，“素来信访压力较大”是地方情况介绍中不可或缺的背景交代。
“开张”第一天，第四巡回法庭共接待来访群众71人次。一名群众本打算当天坐火车去北京递交申请材料，听说郑州有了最高人民法院的巡回法庭，他就近赶往郑州递交申请再审材料。“我们的目标，就是方便当事人诉讼，让人民群众确确实实地感受到家门口的最高法院。”一位在窗口接受材料的主审法官说。
巡回法庭被誉为司法改革的试验田、排头兵。
2016年12月2日，沈阳，最高人民法院第二巡回法庭对聂树斌案再审公开宣判，依法改判聂树斌无罪，并向聂树斌母亲张焕枝当庭告知申请国家赔偿和司法救助事项，回答了她关心的问题。宣判共进行了40多分钟，却被舆论称为“中国法治进程的标志性事件”。人们也由此记住了合议庭成员的名字：胡云腾、夏道虎、虞政平、管应时、罗智勇。
吉林省长春市的孙宝国、孙宝东、孙宝民兄弟原本在钢材市场承租门市销售钢材，因与人发生纠纷而承担了法律责任。随后，被认定“涉黑”而被加重处罚。他们不服，提出申诉，但被驳回。最高人民法院第二巡回法庭挂牌成立后，他们再一次提出申诉，被予以提审。第二巡回法庭重审认定所谓“涉黑”犯罪“证据不足”，“认定黑社会性质组织需具备的组织性、经济性、行为性、非法控制性等特征均没有确实充分的证据予以证实”，涉及所谓“敲诈勒索犯罪”也“事实不清、证据不足”，由此宣告孙宝民等9人无罪，孙宝国、孙宝东也被改判。这份编号为（2016）最高法刑再2号的判决，有力地显示了纠正冤假错案、追求司法公正的决心，也诠释了作为司法改革重要实践的“巡回的力量”。
2.效率与公正
广州一名大学生在网吧捡到一部手机，随后，他通过手机登录支付宝账户，盗刷了账户内的4937元进行网络购物。这名大学生被抓获后，检察院于2015年12月25日将案件移送法院，12月28日法院立案受理，29日上午10时开庭审理，12分钟后当庭宣判。在法庭上，广州市越秀区人民法院法官宣判，这名大学生犯盗窃罪，判处有期徒刑6个月，缓刑1年。“被告人，希望你珍惜机会，在缓刑考验期内认真悔罪，好好学习，不要再做违法犯罪的事情。”法官这样说。
事后，这名大学生说：“进去的时候，别人说没有半年不可能出庭，没想到这么快，当庭宣判，案子结了，我认罪认罚，决心改过自新。”
这样一起案件，也是司法改革的点滴表现。在密集出台的改革措施中，“试点”成了关键词。2014年6月，全国人大常委会通过审议，授权北京、天津、上海、广州等18个城市开展刑事案件速裁程序试点工作。同年10月，广州市越秀区法院启动试点，这里速裁审理的案件，平均审理周期不到10天，当庭宣判率达96％。
广东还推动“简繁分流”，把占案件总量70％的简案交给30％的法官审理，把30％的繁案交给70％的法官办理。在广州市越秀区人民法院，17.65％的刑事审判力量完成了50.52％的案件。而在贵州，用20％的办案力量办理80％的简案，80％的力量负责20％的难案。
“让审判者裁判，让裁判者负责”，据上海市委常委、政法委书记姜平介绍，当地试点法院在保证审案质量的前提下每个案件的审理平均减少3.51天。“（改革）提高了审案和办案的效率和质量。”姜平说，“目前8个试点法院没有出现办不过来案件的情况”。
北京适用速裁程序案件占全部刑事案件的30％以上，诉讼全程最短用时3天，平均用时34天，被告人羁押时间较改革前减少100多天。“在提高办案效率的同时，保障了被告人的诉讼权利。”有关人士评价说。
3.改革的“获得感”
日前，云南宣威的一名男子持身份证去当地金融部门办理业务，被要求开具户籍证明。对此，当地警方向金融部门出具了“不予出具证明告知书”，称按照相关规定，公安机关已不再出具此类证明，若再让群众往返，将通报上级主管部门和纪委。此事引起网络舆论热议。
各级司法机构和执法部门推进信息化建设，“让数据多跑路、群众少跑腿”已经成为改革共识。为了解决司法实践中经常遇到的“权力任性”等问题，全国法院建立了一个让地方官员颇为忌惮的数据库，名为“外部人员干预案件信息专库”，全面记录和追责“打招呼”“批条子”的领导干部，中央有关部门还先后通报了12起领导干部和司法机关内部人员干预、过问案件的典型事例，引起舆论震动。针对“以权赎身”“提钱出狱”等问题，仅2015年就监督纠正减刑、假释、暂予监外执行不当两万余人，立案查处牵涉的职务犯罪1062人，并出台了《关于严格规范减刑假释暂予监外执行切实防止司法腐败的意见》。这些举措，在规范司法权力运行、改善社会观感方面起到了积极作用，也成为司法改革中的亮点。
“把改革方案的含金量充分体现出来，让人民群众有更多‘获得感’”，这句话，已经成为司法改革的重点支点。最高人民法院第一巡回法庭的一名主审法官在接待群众来访的日记中写道：“接谈时间不长，但让我有所触动。进入新世纪以来，法律也深入到日常生活中，老百姓的公民意识、权利意识和法律意识明显增强，诉讼成为人们解决纠纷的最后选择，像‘秋菊打官司’那样讨要说法的老百姓日益增多。守卫社会公平正义底线的法官，必须超越就案办案的思维，站在当事人的角度考虑问题，充分吃透案情，正确适用法律，主动化解对抗情绪，决不能让小问题演变成大矛盾。要化解矛盾就要理性应对诉求，遵循科学原则，开门接访，为百姓开启一条疏通心结的路，这也是新时期、新形势下法官的职责。”
