从“政策先于提案”到“提案先于政策”

    前不久，世界一流大学和一流学科（简称“双一流”）建设高校及建设学科名单公布，引起了社会各界的热烈讨论，有关高等教育的投入问题再次成为热点。

    众所周知，自改革开放以来，我国高等教育事业取得了长足发展，财政投入力度不断增大，与高等教育相关的各项政策陆续出台，使得我国高等教育财政发展在管理主体、筹资渠道和投入重点上，都发生了显著的变化。笔者梳理了1983年至2012年全国政协会议上的教育类提案，并结合教育财政的投入机制改革，试图从一个新视角去理解我国高等教育财政的变化路线图。

    政协提案：高教与义教“错峰”出现

    据笔者统计，1983年至2012年的9015条教育类全国政协提案中，涉及普通高等教育的共2653条。上世纪90年代以来，全国政协的教育类提案数量迅速上升，从每年170条左右上升到523条。与此同时，与高等教育相关的提案数量也呈上升趋势，但与教育类提案相比，变动趋势相对平缓，1986年和2000年为两个较为明显的提案高峰。1998年之后，与高等教育相关的提案占比开始出现下降趋势，在2006年达到谷底后整体趋于平稳，每年占比在25%左右。

    结合教育财政体制的变迁来看，具体而言，1986年《义务教育法》出台后，此时教育类提案的重点开始转向了义务教育。这个时期内，义务教育财政体制发生着重大变化。与高等教育相关的提案占比则开始迅速下降，到1995年已经下降至历史最低，为27.32%。上世纪80年代初及之前，义务教育的经费主要由地方负责和管理，但是从1986年起，《义务教育法》确定了“地方负责，分级管理”的原则，同时教育事业费和基建费用规定为“由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证”，开始逐步强调中央财政对义务教育的财政责任。之后，愈来愈多的提案开始关注义务教育。

    进入上世纪90年代，国家明确提出了教育经费的达标概念：在1993年的《中国教育改革和发展纲要》中提出了“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4%”。自1994年开启了分税制改革后，至2000年间，与高等教育相关的提案增长速度比义务教育略快，其间出台了《高等教育法》以及一系列的重点投入政策，即“211工程”和“985工程”。而此时的义务教育，虽然在1995年出台的《教育法》中规定了县乡两级政府要“分级统筹管理基础教育”，仍是将乡级政府作为农村义务教育的主要承担者，中央财政的作用并不明显，义务教育的相关提案相较而言显得并不激烈。

    2000年后，与高等教育相关的提案持续下降，占比从1998年的41.2%一路下跌至2006年的25.23%，而与义务教育相关的提案数量却不断上升。占比在同时期内从20.86%上升至51.75%，二者趋势出现明显反差。

    究其原因，2001年农村义务教育管理体制改革为“分级管理，以县为主”，但并没有将支出责任具体化。此后，要求中央财政对义务教育投入的提案不断增加。2006年修订了《义务教育法》，确立了“明确各级责任，中央地方分担，经费省级统筹，管理以县为主”的义务教育管理体制，并全面推进农村义务教育经费保障新机制，实行“两免一补”政策。2006年和2008年先后实现农村和城市的免费义务教育，相关提案才开始有所减少。中央承担义务教育经费的实现基础来自中央财政在分税制后的宏观调配能力的增强，即财政收入增速的加快、税权的上收以及转移支付体系的逐步完善。

    2006年之后，与高等教育相关的提案数量开始稳步增长，但是由于总体提案数目的增加，占比基本保持在28%左右，其中仍有大量要求中央财政对地方高校予以财政扶持的提案。另外，与职业教育相关的提案激增，在2011年达到最高的37条，涉及农村职教与资助免费政策的提案占比大幅提高，地域诉求类提案也不断增加。这些都表明随着中央财政的调控能力增加，为不同教育层级、基层教育事业的发声越来越多。

    1983年～1994年：下放自主权+多渠道筹资

    为了更加清晰地呈现高教财政体制的变迁，笔者将分时期对高教财政体制和政协提案的相关特点作分析。

    上世纪80年代以前，由于宏观政治经济发生的剧烈变化，我国高等教育的管理模式，也在“块块为主”“以条为主”“统一领导、分级管理”的模式中不断调整。改革开放后，伴随着我党的工作重心转移到“以经济建设为中心”上，教育成为推动经济发展的重要抓手。

    1985年出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》），指出政府有关部门对高等学校“统得过死”，使学校缺乏应有的活力，因此要“在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”。于是，为调动各级政府办学的积极性，提出了“实行中央、省(自治区、直辖市)、中心城市三级办学的体制”。在1986年3月国务院发布的《高等教育管理职责暂行规定》中，进一步明确了对于高校的管辖权，即在国务院领导下，国家教委直接管理少数高校、有关部委管理其直属高校，省（自治区、直辖市）政府负责管理本地区内的高等学校等，自此我国高等教育的管理体制走向重大变革时期。

    管理体制的变化必然会引起财政投入方式的转变。上世纪80年代以前的高等教育，即便是在分权时期，也一直秉承着以国家投入为主的单一经费筹措模式。结合“划分收支、分级包干”的宏观财政体制，从1980年起，教育事业经费由各级地方政府统筹安排，即形成了“包干使用、超支不补、结余留用、自求平衡”的投入原则。此外，由于需要快速发展，《决定》允许高校收取委托培养与自费生的学费，以及与外单位合作等，开启了高校得以自筹经费的历史，并在上世纪90年代初期形成了以国家财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的体制。

    但是，在全国政协的教育类提案中，笔者发现，关于要求扩大高等教育自主权以及多渠道筹资的相关提案非常有限。在1983年至2012年的30年间，两者之和占所有高等教育类提案的2.04%。

    高教自主权的扩大和管理权限的下放，以及筹资模式的多元化，鲜有来自地方政府和高校的诉求，但自从在政策上打开了多元筹资的通道，要求国家财政予以支持的提案就明显减少了，这些都体现了简政放权的思路。

    1995年～2005年：快速崛起的重点高校

    1985年的《决定》为“中央部属高校”和“地方高校”的分离提供了依据，这体现在：一是对“成绩卓著的学校给予荣誉和物质上的重点支持”，二是有计划地建设一批重点学科，以增强科学研究的能力，培养高质量的专门人才，而“重点学科比较集中的学校，将自然形成既是教育中心，又是科学研究中心”。但是在1994年之前，并没有任何涉及重点大学建设工程的提案。

    进入上世纪90年代，国家明确指出了要“有重点地办好一批大学”，并于1993年正式启动“211工程”。 “211工程”所需的建设资金采取国家、部门、地方和高等学校共同筹集的方式解决。涉及“211工程”的相关教育类提案出现在1995年至2008年间，共20条。1995年，15所首批“211工程”大学产生，1996年提案随即上升到历史最高，为4条，此后不断出现要求增列某所高校或某地区高校为“211工程”学校，共17条，其他3条则是要求给已纳入名单高校增加财政支持的提案。2008年后，相关提案变为0，这一年也是最后一批“211工程”高校的进入时间。

    “985工程”是继“211工程”后，对我国高等教育发展的又一强大推动力。1999年，“985工程”正式启动建设，第一期的投资标志是自1999 年连续3年向北京大学和清华大学各投入18亿元。2004年出台了《2003—2007年教育振兴行动计划》和《教育部、财政部关于继续实施“985工程”建设项目的意见》，前后共39所高校进行二期建设。但是在政协提案中，关于要求纳入“985工程”的提案并不多，仅有两条，都出现在2004年，与政策的出台密切相应。值得注意的是，在2011年官方强调不再增加“211工程”和“985工程”后，相关提案变为0。

    另外，由于“211工程”和“985工程”仅涵盖了100余所重点高校，并获得了巨额的财政支持，但其他大量高校并没有得到类似的支持。因此，虽然1998年之后要求增加高教财政投入的提案占比有所降低，但是绝对比例仍然很高，稳定在20%～25%左右。

    可见，全国政协的提案与重点高校的政策发布和落实有着较强的周期性——官方出台重点投入的政策后，政协里的回应包括两个方面：一是要求将部分地方高校加入“211工程”或“985工程”项目；二是要求对未进入重点扶持名单的高校增加财政扶持。

    2005年～2012年：化解债务+增加普通高校经费

    高等教育的多渠道筹资模式，在上世纪90年代逐步完善，逐步形成了以“财、费、税、产、社、基、科、贷、息”等为内容的多元化投资格局，与之相伴的是高等学校的扩招。

    从经费供给上，一方面，由多所高校合并而成的新学校，其基本建设经费大多按2000年左右合校初期核定的平均拨款额度拨付，导致这些学校来自中央的拨款极其有限；另一方面，在高等教育大众化背景下，为了不增加受教育者的成本负担，高校学生学费标准要求保持在2000年水平，不得提高。于是，财政资金和学费收入无法满足高校扩建的需求，许多高校基础设施建设所需资金则通过银行贷款的途径去解决。根据全国政协2007年5月公布的数据，当时全国高校贷款总额已达2500亿元，沉重的债务负担使很多高校时刻面临资金链断裂的风险。

    在这个时期全国政协的教育类提案中，共有27条与化解债务相关，其中，2005年之前仅出现过两条，但是随着还贷高峰的到来，自2006年起相关提案快速增加，并在2008年和2009年迎来了化解债务提案的高峰年——16条提案占高等教育类提案总数的59.26%。

    为了化解高校债务风险，财政部、教育部先后发布了《关于启动中央高校减轻债务风险试点工作的通知》《关于减轻地方高校债务负担 化解高校债务风险的意见》，陆续启动了中央和地方高校债务化解工作，提出了“谁贷款、谁偿还”的原则，同时规划和协调省教育厅、财政厅等各单位共同推动以高校自筹和财政支持相结合的模式化解债务负担。相关政策出台后，化解高校债务的提案从2010年开始下降，2011年仅有1条相关提案，2012年降为0。

    另外，“211工程”和“985工程”的重点政策导致了全国教育资源配置和办学质量的不平衡。一般院校获得的机会少，要求增加财政投入的相关提案在2008年、2009年和2010年分别达到了39条、35条和32条，为历史最高值。

    2010年，中央开始增加对地方高校的投入，一是中央财政设立地方高校发展的专项资金，以支持地方高校的重点发展和特色办学，二是采用“以奖代补”的方式对地方高校生均经费进行支持。此项政策出台后，2011年相关提案下降至26条，但2012年又迅速上升到39条。同年，“2011计划”实施，通过“竞争”和“轮换”的机制方可让更多高校参与其中，其投入也覆盖了非重点大学。

    和前20年的高等教育财政政策的出台有所不同，2005年以来，不管是化解高校债务还是增加对地方普通院校的支持，都是先体现在政协提案中，而后才有政策的出台和实施。

    2005年～2012年：提案对高教财政政策影响力增大

    30年来的高等教育财政政策的演变及其在全国政协提案中的反映，总的来说呈现了两大特点：

    第一，高等教育与义务教育提案的错峰出现。1986年《义务教育法》出台后，与义务教育相关的提案数量上升，高等教育的占比则有所下降。在1994年分税制改革后，随着中央的调控能力增强，《高等教育法》以及“211工程”和“985工程”等重点投入政策的出台，与高等教育相关的提案开始增加。进入新世纪，与高等教育相关的提案持续下降，而义务教育的数量则不断上升，其间明确了中央对义务教育的投入责任，并于2006年起实施义务教育经费保障新机制。2006年之后，与高等教育的相关提案又开始逐步增加。

    第二，从“政策先于提案”到“提案先于政策”。在早期的与高等教育相关的提案数据中，相关重大政策的发布都是先有政策，随后政协提案才会跟进，包括下放高校自主权和允许高校采取多渠道模式进行筹资。上世纪90年代中后期开始，高校的重点扶持政策铺开，后有不少提案参与讨论，要求进入“名单”或增加财政投入，“名单”也确实有所增加。2005年后，不管是化解高等学校债务还是增加对地方普通院校的支持，都是先体现在政协提案中，而后才有政策的出台和实施。

    以上两大特点表明，宏观财政体制的变化影响着各级各类教育的财政投入方式及不同时期的提案重点。在高等教育领域，随着时间的推移，通过政协提案中的利益诉求，国家的相关政策也会随之发生调整。

    （张文玉为北京大学中国教育财政科学研究所博士生，王江璐为北京大学中国教育财政科学研究所博士后）

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张文玉 王江璐　来源：中国青年报　（ 2017年11月13日 10 版）