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今年南京市政府下发《关于进一步推进小学“弹性离校”工作指导意见》，试点“弹性离校”，从主城区向城乡所有小学全面铺开实施。一石激起千层浪，小学放学时间过早，家长接送难的“三点半问题”，再次成为舆论聚焦和热议的话题。
这个问题，由来已久。1990年6月4日，国家教委发布《学校卫生工作条例》，其中第五条明确规定：学校应当合理安排学生的学习时间。学生每日学习时间（包括自习），小学不超过6小时，中学不超过8小时，大学不超过10小时。于是，小学生在校时间不得超过6小时，逐渐成为不可逾越的政策红线。客观来看，这一政策的出台是为了保证小学生的休息时间，呵护小学生健康成长，初衷良好。可是，由于小学下午放学时间过早，和家长下班时间缺乏衔接。这项政策的溢出效应，就是带来家长接送不便等问题，且在相当长时间内，成为一个牵涉广泛的社会问题。有鉴于此，南京市率先破冰，推行“弹性离校”，以方便广大家长接送孩子，随后，教育部顺势而为，出台了《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》，将“弹性离校”课后服务合法化，并做如下定位：开展中小学生课后服务，是促进学生健康成长、帮助家长解决按时接送学生困难的重要举措，是进一步增强教育服务能力、使人民群众具有更多获得感和幸福感的民生工程。
站在社会治理层面看，“三点半问题”的产生，是一项具体政策实施后关联发生的溢出效应，而课后服务政策的出台，则是对广大家长实际困难的一次积极响应，也是对教育生态负外部性问题的一次主动纠偏，体现了以人民为中心的教育发展观。实事求是的说，任何一项政策或者行政措施的推行，都难以做到尽善尽美，会或多或少的产生溢出效应。作为整个社会生态的一个有机组成部分，教育行业同样面临一些具体治理政策的负外部性问题，譬如“三点半问题”，譬如校内减负校外增负问题，等等。
再来看看减负问题。这些年来，教育主管部门为了减轻学生课业负担，对学生在校学习时间、课后作业量等，都作了严格的限制性规定。早在1988年，国家教委出台的《关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定》，就很详细：一年级不留书面课外作业，二三年级每天课外作业量不超过30分钟。四年级不超过45分钟，五六年级不超过1小时。后来，相关政策不断出台，要求亦是大同小异，关键词就两个字：减负。从实际执行情况看，小学初中阶段，尤其是公办学校，学生校内课业负担的确有所下降，但是，校内减负校外增负、校内放羊校外厮杀现象，却不可遏制，且愈演愈烈。校园内减掉的课业负担，在校园外，学生们被要求匆忙奔走于各个辅导机构之间加倍补了回来。这一现象的背后，是一个社会治理悖论，经过这么多年努力，学生课业负担不是减轻了，而是转移了，问题没有被解决，问题只是被转移，甚至在转移过程中，呈现渐趋加重的态势。而且，由于教育多元化供给不可逆转，校外辅导行业只能被规范，无法被取缔，于是，教育系统内的减负努力被钝化于无形，面对为学生疯狂打call的校外辅导机构，教育主管部门虽不是束手无策，而实际上手段有限。
良好的减负初衷，背离的增负结果，系统内的问题最终外化为生态之外的负外部性。当然，这种背离与外化，系多种因素叠加所致，如多元供给的外部环境影响，部分家长望子成龙的更高期望与自我加压，以及个别在职教师有偿家教的催化因素等。
但是，必须看到，校园内减负引发的家长对于学校教学质量的担忧，加剧了群体焦虑感。尤其是小学阶段，由于小升初是直升，没有考试，过程中又缺乏统一的学业测试验证。的确有些学校，特别是公立学校，存在放羊现象，老师教好教坏，全凭师德良心，缺乏刚性衡量标准，家长难以掌握孩子真实学习情况，就会担心孩子课堂上吃不饱，只好课后开小灶，上各种辅导班。是故，不但学生负担没减轻，家庭教育成本更是成倍增长。要有效缓解这一负外部性问题，在教育生态之内，需要综合施策，其中关键一点，就是适度强化教学质量和学业水平测试，对于国家课程大纲涵盖的知识点，确保学生应会尽会，从而让大部分家长放心，把孩子更多的课外时间，用于体育美育学习，促进全面发展。
任何政策的出台，都会出现这样或那样的外部性问题，作为政策制定者，在政策实施过程中，密切关注其负外部性问题，注意倾听各种建设性意见，并根据形势变化，坚持问题导向，适时适度予以调整和纠偏，是一种正确的姿势。教育，概莫能外。
（作者为江苏连云港赣榆区教育局局长）
陆建国
