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在10月28日于韩国首尔举行的第49届韩美安保会议上，美国国防部长马蒂斯表示，美军愿向韩方移交战时作战指挥权提供支持和帮助。战时作战指挥权是指在朝鲜半岛“有事时”指挥韩国军队作战的权力，这是韩美两国持续争论和协调处理的重大问题之一，对朝鲜半岛乃至东北亚局势有着极为深远的影响。
作战指挥权移交是朝鲜战争的遗留问题
韩国军队的作战指挥权包括由韩国联合参谋本部议长行使的平时作战指挥权和由韩美联合司令部行使的战时作战指挥权，韩美作战指挥权移交属于朝鲜战争带来的历史遗留问题。
1950年6月25日，朝鲜战争爆发。韩国由于在战争初期损失惨重，7月14日李承晚致函联合国军总司令麦克阿瑟，将韩军的作战指挥权转让美国，麦克阿瑟通过美国驻韩大使向韩方转达书函表示接受。由此，这两份书函成为韩国向美国转让韩军作战指挥权的美韩“大田协定”。
1953年10月，美韩签署《相互防御条约》，美国获得在韩国的驻军权，延续至今的美韩军事同盟开始运转。1954年11月14日，韩美签署《对韩军事与经济援助协议议事录》，规定“联合国军司令部在担当韩国防御责任期间，大韩民国武装力量被置于联合国军司令部的作战控制权之下”。1977年第10次韩美安保会议上，韩美达成协议成立韩美联合司令部，接管联合国司令部的任务。次年 11月7日，韩美联合司令部在龙山基地成立，司令由驻韩美军司令担任。这样，驻韩美军司令官不仅拥有韩国军队的作战指挥权，还通过驻韩美军和军事顾问团掌握了韩军的后勤、装备、训练等权力。
上世纪80年代中后期，随着韩国综合国力迅速提升、民主化以及民族主义持续抬头，韩国国内要求收回军队指挥权、改变不对称的韩美同盟关系、加强韩国国防独立性的呼声日益高涨。1987年，时任韩国总统候选人卢泰愚首次提出收回作战指挥权。冷战结束后，韩国确立了建立自主作战指挥系统和国防工业，逐步收回平时和战时作战指挥权的“自主国防”发展战略。1994年12月，韩国正式从驻韩美军手中收回了平时作战指挥权，至此韩军的日常作战活动、部队调动和战备以及联合战术训练等，无须经过美韩联合司令部即可独立行使。
不过，受韩国国内认识分歧和半岛局势等因素的影响，韩国收回战时作战指挥权的进程并不顺利。具有强烈自主意识的卢武铉执政后，韩国收回作战指挥权的进程得以加速推进。2005年9月，韩国向美国正式提出收回战时指挥权。2007年2月23日，韩国国防部长金章洙和时任美国国防部长盖茨达成协议，双方同意在2012年4月17日将战时指挥权移交韩国，同时解散美韩联合司令部。
李明博政府上台后，韩国国内推迟和暂缓收回战时指挥权的意见开始抬头。2010年，李明博与美国总统奥巴马商定将战时指挥权的移交推迟到2015年。尽管朴槿惠上台后提出了“韩半岛信赖进程”，但朝鲜的第三次核试验使得南北关系再度紧张，要求延迟移交战时作战指挥权的呼声再度高涨。2013年10 月23日，第46次韩美安保会议《联合声明》决定，再次推迟原定于2015年12月1日的战时作战指挥权移交时间。
韩美加快作战指挥权移交的考量与约束
从本质上看，韩美作战指挥权的移交，关系到以美国驻军韩国为基础的韩美军事同盟关系。按照韩美相关协议，战时作战指挥权从驻韩美军司令移交给韩国联合参谋本部议长之后，韩美联合司令部随之解散，由新设的韩国联合司令部和驻韩美军司令部共同承担战时作战指挥的责任，未来韩军和美军将建立起“韩国主导、美国支援”的新型作战关系，构筑起相对独立又彼此合作的共同防卫体制，这将大大提高韩国在韩美同盟中的自主性和独立性，实现韩美同盟由“主从关系”向“伙伴关系”转变。
美国出于地缘战略的调整，特别是在特朗普所秉持的“美国优先”和“仗剑经商”战略理念下，韩国提升自身防务能力和承担更多防务责任已是势在必行，因而继续操持韩军的作战指挥权对美国而言，既是负担也不合时宜。其实，即便韩国收回作战指挥权，驻韩美军仍将继续留在朝鲜半岛发挥作用，美国在美韩同盟中的主导地位并不会因此发生本质改变。作战指挥权移交后，在作战层面上，美军和韩军不仅可以互相配合，协调行动，还将赋予双方更大的灵活性和自主性。在战略层面上，驻韩美军职能将从单纯威慑朝鲜转变为“维持亚太地区的稳定”，从而获得前所未有的战略自由。
但此次韩美提出加快战时作战指挥权移交，仍然存在很多制约因素。韩国在战时指挥权问题上多次反复，根本原因是其军事实力难以应对来自朝鲜的大规模突袭。虽然从综合国力、国防开支和武器装备来看，韩军在常规力量方面占有明显优势，但从指挥能力、作战素养和战斗精神等方面来讲，特别是从韩军在延坪岛炮击和“天安舰”事件中的表现来看，要承担“自主国防”的重任，恐怕连韩军自己都没底气。
首先，韩国尚未建立起独立的指挥体系，难以发挥主导作用。目前韩军缺乏完善的自动化指挥体系，而且95％的战略情报、70％～80％的战术情报依赖美军。从2008年开始的“关键决心／秃鹫”和“乙支自由卫士”韩美联合军事演习来看，这两个旨在提高韩军独立指挥作战能力、保证实现战时作战指挥权顺利移交的演习，暴露出指挥混乱、情报信息管理差的致命缺陷，难以达到共同防卫的目的。如果不能建立起独立的指挥体系而继续仰仗美军，即便韩军收回了战时作战指挥权，在面临突发性大规模外来威胁时，很可能会再次把战时作战指挥权交给美军。
其次，韩国针对朝鲜积极构建的“韩国型三轴作战体系”尚在建设之中。从目前来看，上述系统最快也要到2022～2023年才能完成，即便加快推进，“韩国型三轴作战体系”能否解决韩国的安全问题尚存极大疑问。
最后，朝核问题和东北亚局势是影响韩美移交战时作战指挥权的最大变量。纵观韩美作战指挥权移交问题的历史，1994年韩国收回平时作战指挥权与冷战结束、朝韩关系改善、朝美恢复接触密切相关，卢武铉提出移交战时作战指挥权则是朝韩关系改善的自然结果，而李明博和朴槿惠推迟移交也是朝鲜核导试验和“天安舰”事件等导致的被迫之举。现在看来，朝鲜的核导试验已使半岛安全成为难解之局。
正是缘于对自身实力的不自信，韩国历任总统，无论是积极推动还是推迟作战指挥权的移交，都采取了首鼠两端的做法，将移交的期限定于任期之外，只有现任总统文在寅首次提出在任内完成战时作战指挥权移交。
韩美加快移交作战指挥权的前景与影响
在不久前举行的韩美安保会议上，马蒂斯表示，美方就战时作战指挥权移交一事的立场始终不变，即推进“基于条件的战时作战指挥权移交”方案。马蒂斯重申，美方坚持履行对韩国的安全承诺，并提供强有力的“延伸威慑”。
为应对包括朝鲜核导威胁带来的安全环境的变化，韩美国防部长商定推进由韩方提议的“基于条件的战时作战指挥权移交方案”，不明确提出具体的移交时间，每年在韩美安保会议上评估三大移交条件：稳定的朝鲜半岛及区域内安全环境；韩军具备主导韩美联合防卫力量的核心军事能力，美国提供可持续的补充力量；韩军具备在朝鲜局部挑衅和半岛全面战争初期应对朝鲜核与导弹威胁的能力，而美国提供延伸威慑手段和武器装备等。两国将以此为基础最终决定战时作战指挥权的移交时间。
当前，韩美正就战时作战指挥权移交准备阶段、时间节点、移交后韩军主导的联合作战体制，以及未来韩美联合司令部构成等进行密切磋商。据韩媒报道，韩美将于2018年起分三个阶段推进战时作战指挥权移交。即2018年年底前在现行韩美联合司令部体制下构建韩军独立作战的基础；从2019年起由未来联合司令部实施韩美联合军事演习，验证韩军是否具备收回指挥权条件；2025年以前完成移交工作。由于文在寅政府明确表示能够加快推进这一进程，因而移交也存在提前的可能。
综合上述主客观因素，韩国接掌“帅印”的准备工作已经提速，但并未完全做好准备，韩军单独行使战时作战指挥权还存在很大变数。即便收回战时作战指挥权，韩军仍将在一段时期内依靠美军的作战支援。可以预期的是，韩国收回战时作战指挥权，一方面将推动韩军的改革、军力的提升、作战指挥体系的重构、军事战略的调整和军备的升级换代；另一方面，并不会弱化特朗普政府军事介入半岛事务的能力与法理基础，反而会增强其战略灵活性和机动性，减少驻韩美军的防务负担，增加美国军工体对韩军备出售，助力美军新一轮的全球军事部署。
（作者单位：国防大学政治学院）
