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近日，据《华盛顿观察家》报道，美国国防部长马蒂斯在提交众议院军事委员会的一份报告中称，全球约19%的美军军事设施属于“冗余基建设施”，要求国会展开“基地重组与关闭测评”，如发现基地建设确实供过于求，应在2020年之后关闭部分基地，以便集中资源强化美军战备水平和现代化建设。
美军曾于1988年、1991年、1993年、1995年和2005年，对全球军事基地进行了5轮关停整合行动，为美军的历次军事转型和战略调整奠定了坚实基础。如果马蒂斯此举得以顺利推进，美军将开启第六轮全球军事基地调整大幕，这也将成为特朗普“重建美军”的又一针强心剂。
军事基地支撑着美国全球霸权
军事基地是组织、指挥、训练、部署和驻扎美国军事力量的主要场所，是确保美军完成各项任务的基本设施。根据性质不同，美军的军事基地可分为永久性军事基地、前沿作战基地和合作安全点等。
海外军事基地可追溯到古希腊城邦时期，谋求海外军事基地历来为大国地位的标准配置。二战后，美国遍布全球的上千座军事基地成为“帝国的基石”，是美国构建全球霸权、遏制苏联扩张的支点。冷战时期，美军兵力约三分之一部署在盟国的600～1000处军事基地。据美国国防部估算，21世纪初美国海外军事基地的资产价值约1270亿美元，既是美国保护海外利益的重要桥头堡，又是美国海外利益的组成部分。
《2015财政年度美军基地结构报告》显示，美国军事基地总数为4855个，其中海外军事基地587个，分布在除南极洲外的六大洲、四大洋的39个国家和地区，以中东、亚太和欧洲为重点，驻扎有约40万美军。目前，美国军事基地基本上延续了“以本土为核心、以海外基地为前沿，点线结合、多层配置”的总体布局。
从全球战略布局来看，美国海外军事基地可划分为3个战略区共14个基地群。其中，欧洲、中东和北非战略区有5个基地群，呈两线梯次配置。第一线由设在德国、比利时、荷兰的中欧基地群，意大利和希腊的南欧基地群以及中东、北非基地群组成，以中欧基地群为主体，负责扼守欧洲的心脏地带；第二线由英国、冰岛基地群和伊比利亚半岛基地群组成，负责增援中、北欧地区作战和实施战略核打击。
亚太和印度洋战略区有7个基地群，约占美国海外基地总数的42.7%，大体呈三线配置。第一线由阿拉斯加、东北亚、西南太平洋和印度洋等4个基地群组成，控制着具有战略意义的航道、海峡和海域；第二线由关岛和澳大利亚、新西兰两个基地群组成，是第一线基地的依托和重要的海空运输中转基地，也是重要的监视侦察基地；第三线由夏威夷群岛基地群组成，既是支援亚太地区作战的后方，又是美国本土防御的前哨。
北美和拉美战略区共设有两个基地群，分别为担负战略预警和增援任务的格陵兰、加拿大基地群和构成美国本土防御南部屏障的巴拿马、加勒比海基地群。此外，美国还拥有数量众多的本土基地，既是支援海外作战的战略后方，也是防范美国本土遭受战略进攻的防御重点。
近年来，美国根据军事战略的调整，重点加强主要战略方向的海外军事基地建设，军事基地整体布局呈现出“三东移”的特点。在西欧，以俄罗斯为假想敌和防范对象，美国驻德国和西欧地区的军事力量向保加利亚、罗马尼亚、波兰、捷克、塞尔维亚、科索沃等东南欧国家和地区东移；在海湾，以伊朗和“基地”组织为防范对象，美国驻沙特的军事力量向科威特、卡塔尔、巴林、阿联酋等国东移；在东亚，以西太平洋陆权大国为假想敌，美国驻日本、韩国和冲绳的军事力量向关岛、菲律宾和澳大利亚等地区东移。
关停整合军事基地意在优化存量
作为美国遏制战略的重要组成部分，海外军事基地在危机爆发后发挥着干预地区事务的作用，在和平时期也起到威慑作用，不仅是美国向全球关键地区投射军事力量、巩固联盟体系、保护海外利益和推行西方民主价值观的重要手段，同时又是消耗美国财力、将美国拖入地区纷争、损害美国国家形象的“包袱”。
冷战结束后，受全球地缘格局剧变、美国军事战略调整以及驻在国等因素影响，美军总体规模大幅缩减，导致大量军用资产闲置。为此，美军先后启动了5轮军事基地关停整合行动，以提高基地的总体使用效益。
在1988年、1991年、1993年和1995年进行的4轮军事基地关停整合行动中，美军一共关闭了451个军事基地，其中包括97个大中型军事基地，将280万亩的军用土地进行环境治理后移交联邦、州政府或出让给私营部门开发使用。
第五轮关停整合行动于2005年启动，历时6年，规模超过了前4轮的总和，共涉及837个大小基地，其中大型基地55个，耗资240亿美元。与前四次不同的是，第五次调整从单纯的“减少冗员”转变为整编基地、加强装备、重组结构为目的的复合调整，减少大型的、永久性军事基地，而代之以小规模、临时性、机动灵活的“前进基地”。
总的来看，5轮基地关停整合行动共减少基地1288个，其中大中型基地152个，缩小规模20%以上，每年降低运行费用25亿美元，产生的土地收益为每年600亿美元，成效显著。
即便如此，5轮基地关停整合行动仍是不彻底的，并未能根治美军基地的“肥胖症”。过多的基地不仅增加了美国的军费开支，还给当地社会和美国外交造成了不小的麻烦。自2012年以来，美国国防部已经持续多年要求国会授权启动“基地调整和关闭”计划。
特朗普上台后，提出了“美国优先”的全球战略和“重建美军”的建军构想。降低美军海外支出和增加驻在国防务责任，将资源集中于提高美军战备水平和现代化建设，都使得启动美国新一轮军事基地关停整合行动成为必然之举。
因而，马蒂斯提出削减美军冗余基地，并不意味着美国全球战略的收缩，也并不与特朗普“军事优先”的主张相抵触，更多的则是出于优化基地存量的考虑。事实上，11月8日美国国会两院军事委员会已就总额约7000亿美元的2018财年国防授权案达成一致。根据该国防授权案，美军军力得以大幅提升已成定局，美军现有的军事基地也将得以保留。
基地的军事价值是美国国防部衡量其是否应该保留的首要因素。在决定某个军事基地去留时，除了考虑其运营成本和能否有效适应未来作战要求，更多的还要考虑其是否具备容纳多兵种协同训练和作战的能力。目前，美军有很多军事基地均为军种单独所建，功能单一又互不通用。根据马蒂斯援引的一份国防部报告，美国陆军和空军的“冗余”基地比例就分别达到29%和28%。因此，美军在削减军事基地数量的同时，将按照地理位置就近的原则，把隶属于不同军兵种的军事基地合并为单个的、庞大的、综合型的联合基地，从而提供统一的后勤支持、训练、情报等全方位保障，进一步增强军事基地的综合效能。
不过，削减和关闭基地并非易事。美国国会授权国防部启动“基地调整和关闭”计划的法律程序相当繁琐，并非国防部一厢情愿就能顺利实施。其程序通常是这样的：由国防部制定军事基地调整方案，再将方案提交国会的基地调整与关闭委员会，然后由若干名美国退役军官组成的基地调整与关闭委员会进行评估、审议和表决，并对方案提出修改建议，最后将修改方案提交总统，经总统批准并签署后由国会审议通过后方可实施。
由于许多军事基地已成为所在地经济发展的支柱和居民就业的重要渠道，关闭一个军事基地可能造成数千人失业和几十亿美元的经济损失，所以美国各州及其国会议员千方百计阻挠五角大楼关闭基地的计划。同时，军事基地的数量减少，也会带来军人及随军家属安置的问题。
不可否认的是，随着美国对各军种军事基地的不断优化整合，其联合军事基地体系的运转将会更加有效。这些密集军事基地将与驻扎在此的美国军人，与游弋在各个海域的11个航母战斗群一起成为美国全球战略的重要支点，支撑起美国从华盛顿辐射全球的权力版图。
（作者单位：国防大学政治学院）
