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日本《产经新闻》近日报道，日本防卫省已经就设立“统合司令部”进入最终协调阶段，以对自卫队实现常态化和一元化指挥。防卫省还计划，在2018年年底前修订的“防卫计划大纲”和2019年度开始执行的“中期防卫力整备计划”中，明确写入创建统合司令部的内容。如果这成为现实，将进一步破坏自卫队的“文官统领”制度，其影响不容低估。
日本自卫队现行的领导指挥机构是统合幕僚监部。统合幕僚长作为自卫队的最高军事长官，其主要职责是充当防卫大臣的高级军事顾问，就自卫队的建设事宜向防卫大臣提供建议，以及向自卫队下达防卫大臣的命令并监督部队行动。
理论上来讲，日本自卫队的这种领导指挥体制是合理的，体现了“文官统领”的原则，更是防范军人干政和军国主义回潮的一种政治设计与制度安排。但是，任何制度都不是完美的。这种制度设计决定了，一旦有事，统合幕僚长首先要向防卫大臣呈报相关意见，待防卫大臣作出决策后，方能执行相关命令。平时倒也问题不大，但在紧急情况下，这一机制便存在着缺陷，这个问题在陆上自卫队身上表现得更为突出。
在今年3月27日陆上自卫队成立陆上总队之前，日本的陆上力量并没有统一的领导指挥机构，陆上自卫队由分区部署的五个方面队和一个中央快速反应集团组成。防卫大臣的命令下达到统合幕僚长后，需要统合幕僚长直接面对陆上自卫队下属的6个直属机构进行指挥与协调。
如果遇到陆上自卫队直属机构要与海上自卫队、航空自卫队或者美军采取联合行动，统合幕僚长也要担负起相应的指挥与协调职责。这样就导致其平时效率低下，在遇到紧急情况时统合幕僚长又无暇专注于防卫力量的指挥运用。
这一缺陷在2011年3月11日日本东北大地震引发海啸后表现的淋漓尽致。灾害发生时，负责指挥救灾的统合幕僚长将大部分时间用来向首相和防卫大臣报告灾情或与美军协调救灾行动，很多情况下对担负主要救灾任务的陆上自卫队完全失去控制。
当时，一边是灾民急需得到自卫队的救援，另一边却是自卫队员不知所措地等待上级下达命令。陆上自卫队在救灾中行动迟缓和效率低下被当时日本在野党、媒体和民众广为诟病，根本原因其实是陆上自卫队乃至整个自卫队的领导指挥体制出了问题。
灾后，日本自卫队开始对这一体制进行反思，进而酝酿调整变革，提出破除防卫力量部署按地域条块分割的固有定式，确立了根据需要从全国调配作战力量的指导思想。
2013年，日本防卫省在修订后的《中期防卫力量建设计划（2014-2018）》中明确提出，“新编陆上总队，废止中央快反集团，将其所属部队并入陆上总队。”因而也就有了今年3月27日成立陆上总队这一重大体制调整。
随着陆上总队的组建，日本自卫队实现了对陆上防卫力量的一元化指挥和协调。自卫队的联合作战指挥体制在顶层上也实现了扁平化和集权化，形成了统合幕僚长面对陆上总队司令官、联合舰队司令官和航空总队司令官的指挥格局。那么，既然已经补上了陆上自卫队指挥机构缺失这一环，自卫队再提出组建“统合司令部”是否显得多此一举呢？
事实上并没有这么简单。日本自卫队自成立起，一些自卫队高级官员和政客就开始谋求突破“文官统领”的原则。早在1978年，自卫队统合幕僚会议议长栗栖弘臣就在一次公开发言中声称，“《自卫队法》中关于自卫队只有在首相发出指令后才能行动的条款是有缺陷的，一旦祖国遭到突然袭击，一线部队指挥官有权采取超法规的特别措施予以应对”，公开质疑“文官统领”制度，要求赋予自卫队更大的指挥权和自主权。
安倍上台以来，一直在努力推动修改《自卫队法》，为自卫队更多地走向前台走出海外，获得更大的指挥权和决策权，建立“正常化军事领导体制”奠基铺路。“文官统领”制度和“专守防卫”政策作为日本自卫队的建设之本，想要实现突破从来都不是一件容易的事，需要谨慎考量民意和各种政治环境，搞不好政府也要下台，因而往往采取了虚与委蛇的方式渐进推进。所以，日本在做出某个重大军事动作的时候，总是要渲染“周边危急时态”，以获得各界的支持。
即便是在极力推动修改宪法第九条的安倍政府，也是通过组建“国家安全保障会议”、通过新安保法、以“防卫装备转移三原则”取代“武器出口三原则”等一系列动作，对日本的防卫决策机制、法律基础和武器出口进行渐进式的改革和调整。所以，日本自卫队2010年以来发展目标的变化，从“机动防卫”到“综合机动防卫力量”再到新近提出的“跨域防卫”，都是朝着建立一元化的联合作战指挥体制目标迈进的，在措辞上也是煞费心机。
这次防卫省提出筹建“统合司令部”，仍然把应对周边国家的导弹威胁和网络攻击等“紧急事态”作为重要理由。其实，早在两年多前，自卫队统合幕僚监部就已将建立“统合任务部队”和“统合司令部”提上了议事日程，并拟定了详尽的方案。
统合幕僚监部计划，应按照地域和受威胁程度的原则，组建“统合任务部队”，将现有不同的防卫力量重组为“北部方面联合集团”“中部方面联合集团”“西南方面联合集团”。此外，新建“联合导弹防御集团”，下设导弹防御舰队和防空导弹群，统御导弹防御任务。
防卫省还提出，新设“统合司令官”一职，负责统一指挥自卫队所属力量和上述“联合集团”。其中，“北部方面联合集团”和“中部方面联合集团”最高指挥官由陆上总队将领担任。当弹道导弹来袭时，由航空总队司令官担任“联合导弹防御集团”指挥官。当西南方向离岛受到攻击时，则由联合舰队司令官或陆上总队司令官担任“西南方面联合集团”指挥官。
但是，“统合任务部队”只能应付某个战略方向的单一情况，如果遇到陆海空联合打击或网络攻击等复杂“危急事态”，“统合任务部队”指挥官是无法应对的。既然已设置了总揽全局的“统合司令官”一职，建立协助司令官工作的“统合司令部”就是顺理成章的事情了。这样，新设立的“统合司令官”和“统合司令部”将全面掌握所有已经发生的事态，并对联合力量实施统一、迅速和精准的指挥。这样就将统合幕僚长解放出来，专心扮演好与首相、防卫大臣沟通和高级军事顾问的角色。
目前，在“统合司令部”的配置问题上存在两种意见。统合幕僚监部的主导意见是，将“统合司令部”独立于统合幕僚监部。也有意见主张，现阶段将“统合司令部”与陆上总队司令部、联合舰队司令部和航空总队司令部平级，待陆海空的教育训练和后勤补给划归“统合司令部”管辖后，再升级为更高一级的机构，同时不再设置“统合司令官”一职，其职权由“统合幕僚长”行使。
无论如何，“统合司令部”如若创建，将全面优化自卫队的领导指挥关系，大大提升自卫队的快速反应和联合作战能力。当前，日美以应对“西南方向有事”为背景的联合作战计划正在加紧推进。日本自卫队“统合司令部”的组建，对于地区安全而言，无疑是一个值得高度警觉的动向。
（作者单位：国防大学政治学院）
慕小明
