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因为试图收回一个房地产项目的土地，福建古田县政府近日被福州市中级人民法院判决赔偿开发商3亿元及利息损失。
这个名叫“爱乐·翠屏湖庄园”的项目位于古田县翠屏湖附近。古田县政府曾解释称，收回土地是出于环境保护等公共利益，不过，法院认定这一说法现有证据不足，判定县政府构成单方违约。
“政府做出一个行为之后，不能朝令夕改。”项目公司代理人、北京市才良律师事务所办案团队表示，政府机关在与公民或法人签订行政协议后，应当履行相应的义务，公民或法人获得批准之后所获得的利益依法受到保护，若政府机关单方违约，应当承担相应的赔偿责任。
前景广阔的合作
2014年7月，古田县政府与福建爱乐公司，就投资开发古田县翠屏湖高头岭片区北侧建设项目相关事宜签订了《投资框架协议》，约定项目总投资约50亿元，用地总面积约1000亩，项目土地用途为商服用地-酒店、商业街、商务金融用地（商场、办公），住宅用地-城镇住宅用地。
这次合作前景广阔，古田县更是将其视为重点项目，拟建成集商业、办公、酒店、居住、旅游为一体的现代化高端生态城市综合体。
第二年4月，福建爱乐公司委托一名董事通过公开拍卖竞得了开发建设用地。这个名为B地块的土地位于古田县城东街道高头岭片区，B1地块为50亩酒店用地，B2地块为105亩住宅用地。此后，他们支付了1.2亿元土地出让金。
2015年5月，古田翠屏湖爱乐置业公司（以下简称“古田爱乐公司”）成立。福建爱乐公司决定由其作为“爱乐·翠屏湖庄园项目”的落地公司，两个月之后，前述董事签订的《国有建设用地使用权出让合同》转由该公司履行。
不少人都对规划方案十分期待：在B1地块上，即将建成五星级标准的酒店及商业配套设施，总建筑面积5万平方米；总建筑面积11万平方米的B2地块上，将建设75栋低层住宅、两栋高层住宅。
接着，古田爱乐公司与中建海峡建设发展有限公司签订了《建筑工程施工合同》，签约价暂定3.75亿元。
2016年7月，B2地块第一批22幢44套低层住宅取得了《商品房预售许可证》。
一切看似顺利，然而，过了一个月，该公司提交第二批住宅的商品房预售许可申请后，却被告知：县政府要求暂缓办证。第三批申请则不再收件受理了。
项目据称因规划调整被叫停
情况在2017年5月继续恶化。古田县住建局向古田爱乐公司发出《通知》，称为融入福建省生态文明实验区建设，必须对翠屏湖高头岭片区规划进行调整。
福建省生态文明试验区是2016年8月中央批准设立的。那么，规划新的调整具体是什么？《通知》的说法是，翠屏湖环湖公路内侧用地不得开发房地产，土地性质由原来的商服住宅用地调整为公共服务配套建设用地。
《通知》还要求，项目原规划为城镇住宅用地部分的建设，必须调整为公共服务配套建设，同时，已建成并出售的住宅房屋必须收回并调整为公共服务配套用房。
这意味着，古田爱乐公司原先的住宅等诸多设计，相当一部分不可能实现了。
如果说法属实，这次项目调整无疑是出于公共利益，并非政府故意违约。不过，对此，福州中院在今年9月的判决中认定，现有证据不能证明被告系因公共利益需要而收回涉案土地的国有土地使用权。
古田爱乐公司的代理律师、北京市才良律师事务所律师王令对中国青年报·中青在线记者表示，他们对因环保收回项目的说法存疑，他们至今没有看到土地规划变更的材料。
前述《通知》发出之后，2017年7月、8月，福建省人大、省政府分别通过《福建省水资源条例》《福建省国有林场管理办法》。古田县政府认为，这对翠屏湖生态环境保护提出了更高的要求。
县政府称，2017年8月、9月，福建省环境保护厅还曾两次向古田县政府发函，建议停止翠屏湖沿线公路内侧地产类开发项目的实施。鉴于这些原因，古田县政府决定启动协商收回国有建设用地使用权的程序。
记者查阅判决书发现，古田县政府递交的证据当中，没有相关部门调整项目规划的文件，也没有福建省环保厅的前述建议函。
在古田县政府收到福建省环保厅公函之前，古田爱乐公司已面临巨大的压力。数十位购房户听说项目可能有变，一度围堵了公司大门及经营场所，并信访要求政府协商解决购房户的相关问题。
2017年8月，古田县政府成立“爱乐·翠屏湖庄园整改对接工作小组”。古田县住建局在信访答复中称，该小组已与爱乐集团进行项目整改洽谈，力争寻求各方利益都能兼顾的最佳方案，亦会协助房屋预购人做好项目叫停的后续服务。
高昂的购房户违约金与工程欠款
项目收回后，如何补偿或赔偿，成为古田爱乐公司最关心的问题之一。
多次沟通未果后，2017年10月，古田爱乐公司向福州中院起诉古田县政府，请求法院判决解除《投资框架协议》及《补充协议》，赔偿相关经济损失。
协商此后进行着。2018年3月，古田爱乐公司与古田县政府就“爱乐·翠屏湖庄园项目”协议收回事宜签订了《备忘录》。
这份《备忘录》载明，对于爱乐·翠屏湖庄园项目的土地使用权和在建工程，双方同意由古田县政府委托评估机构进行评估，评估结果将作为协议收回土地的补偿价格依据。
按照《备忘录》的约定，在爱乐公司的参与下，古田县政府通过公开摇号，从福州市国土局的房地产评估机构数据库中随机选择了3家评估公司和3家备选评估公司。最终评估价格是3家评估机构结果的平均值。
2018年5月，评估结果出来了，约3.02亿元。
古田爱乐公司此时的压力已越来越大。有公司委托律所发函要求其支付工程款，2018年6月，施工单位要求古田爱乐公司承担因未按合同约定支付工程款及停工损失合计约3840.72万元。
业主要求爱乐公司支付的违约金也在与日俱增。当时，该项目已出售（含认购）住宅房屋共59套。
法院判县政府赔偿3亿元及利息
在古田县政府看来，他们与古田爱乐公司的关系是补偿，而不是赔偿。其中一个原因是，他们与古田爱乐公司已就协议收回的补偿事宜达成《备忘录》了。
该县政府在庭审答辩中坦言，存在争议的地方，是对购房户、施工方的违约金等款项承担的问题。
对此，福州中院2018年9月作出一审判决。判决认为，《土地管理法》提出，为公共利益需要使用土地的，可以收回国有土地使用权，并对土地使用权人给予适当补偿。然而，现有证据不能证明被告系因公共利益需要。
在该院看来，被诉的《投资框架协议》《补充协议》合法有效，如今双方均请求或同意解除协议，该院对解除协议予以支持。古田爱乐公司有权依照《合同法》第97条，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。
对于此前3.02亿元的评估结果，福州中院予以支持。同时，因为古田县政府单方违约，亦未履行相应赔偿义务，客观上导致古田爱乐公司存在实际的资金占用损失。因此，考虑到公平原则，该院判决古田县政府同时赔偿其相应利息。
利息以3.02亿元为基数，从双方2018年3月6日签订《备忘录》同意协商收回涉案土地国有土地使用权之日起计算。
王令律师告诉中国青年报·中青在线记者，他们觉得该赔偿不合理，原因之一是，双方商定项目按照市场价值评估，后来，古田县政府在给评估机构发函时，提出估价应在设定该项目未预售、未欠付工程款等前提下进行。
照这样计算，购房户及工程款的相关违约金由谁承担，自然也被搁置下来。
爱乐公司不认可这样的算法。王令说，购房者希望交房，如不能实现，不少人希望按照同期其他房屋的上涨幅度进行赔偿。这无疑是不小的数目。
福州中院最终认为，由于县政府的原因致使被诉协议被解除，导致古田爱乐公司后续相关的项目合同、施工合同、商品房买卖合同等无法履行，必然会产生购房户及拖欠工程款的违约损失，这些责任不应归咎于古田爱乐公司。
该院同时认为，该公司如与购房户产生商品房买卖纠纷，应按照买卖合同的有关约定解决争议，该笔购房款不属于行政赔偿的审理范围；相关公司3840万元的工程索赔款，目前无法确定系实际发生的损失数额，故法院对两项请求不予支持，但是，若购房户、工程款的违约赔偿损失实际发生之后，爱乐公司可另行向古田县政府主张权利。
该院解释，前述评估结果的设定前提是在未预售、未欠付工程款、无其他债权债务的条件下作出的，而事实上，古田爱乐公司已出售（含认购）住宅房屋59套，并欠付泉州市三金机电设备有限公司和中建海峡建设发展有限公司工程款，因此，“上述评估价格并不包含造成购房户和拖欠工程款的违约赔偿损失”。
这意味着，对于爱乐公司而言，官司还没有结束。王令说，后续还涉及不少问题，如，59名业主拿不到房，他们将来极可能会找开发商索赔；同时，相关公司也提出了工程款的巨额索赔，各项支出若加起来，3亿元还不够。
王令表示，该公司遭解约后损失严重，为了尽快挽回损失，目前没有上诉的打算。
学者建议政府应将当事人损失最小化
中国政法大学行政法学教授解志勇表示，在类似案件中，3亿元已是相当高的赔偿数额。据其观察，近年来地方政府常出现单方违约的情况，既损伤政府的公信力以及形象，也让政府难以成为公民诚实守信的模范。
解志勇分析，政府单方违约现象常有三个原因：一是有的地方政府的确是出于公共利益考量；二是个别官员通过政府单方违约来实现个人利益；三是地方政府为了维护自身利益，比如，近几年土地价格不断上升，有的政府会违约收回此前转让价格较低的土地，重新以高价转让。
中国政法大学行政法学教授郎佩娟表示，从中国人的传统而言，公民是信任政府的，这其中存在信赖保护原则，如果开发商按照合同履约，政府却单方变更或解除合同，必然造成企业利益的损失。
郎佩娟建议，若政府确实出于公共利益需要变更或解除合同，必须考虑到企业各方面的利益，把当事人或企业的损失降到最小化。当然，既然地方政府提出违约原因是由于公共利益，就必须提供足够的证据来证明确实如此。
“如果不能够提供足够的证据，那么从正常的思维和理性来看，政府违约这一行为是极不妥当的。”郎佩娟说。
解志勇告诉中国青年报·中青在线记者，学界对于“公共利益”的争议一直较大，有时这是个比较模糊的灰色地带，“一些地方政府把‘公共利益’作为借口，借以解除与企业与个人签订的合同。”
“要杜绝政府单方违约这一做法，我认为几乎是不可能的。除非，合同中涉及的相关责任明确地落到地方政府官员身上，并设立非常严格的规定。”解志勇认为，当法院认定违约行为存在违法等情形时，应对相关官员进行问责，若对国家及政府公信力造成重大损害的，或应承担刑事责任。
郎佩娟提出，若想减少政府单方违约的出现，最重要的就是在签署合同之前，对合同进行仔细深入的研判，做好调研等准备工作，比如合同内容是否合法、事项是否在政府职责范围内、是否进行了平等协商、是否充分考虑了公共利益等。
与此同时，政府应该在合同履行过程中严守契约精神，严格履行义务。郎佩娟表示，有了这些制度约束，再加上政府遵纪守法的自我约束、外部法律约束，有望减少部分地方政府单方违约行为。
中国青年报·中青在线记者 王景烁 卢义杰 实习生 乔永祯
