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12月13日，美国公布了新的非洲战略，提出加强与非洲国家的经贸合作、继续打击“伊斯兰国”等极端组织在非洲的活动，以及更加有效地利用美国援非资金三大重点领域。值得注意的是，美国国防部上月宣布将在未来3年内削减非洲驻军10%左右，以更好地应对来自中俄等国的“威胁”。
军事介入历来是美国维护在非洲利益不可或缺的重要手段。目前，约7200名美国军事人员驻扎在索马里、尼日利亚和利比亚等数十个非洲国家。美国新的非洲战略出台之际，美国国防部宣布削减非洲驻军，并不意味着特朗普政府将在非洲实施军事收缩，而只是对美军驻非洲兵力运用方式的战略调整。
美国对非军事介入的战略考量
“9·11”事件后，小布什政府启动了美国对非洲政策的军事化。奥巴马任内不仅强化了美军非洲司令部职能，还加速推进在非洲部署作战分队。特朗普上台后，美国一度增加了在非洲反恐的军力投入。这一系列举动背后，美国全球战略全局性与区域性的战略考量，决定着其对非洲军事介入的深度。
小布什政府和奥巴马政府都将恐怖主义及其支持者，作为美国本土及全球安全利益的最大威胁。小布什在2002年发布的《国家安全战略》报告中指出，为应对恐怖主义的威胁，美国政府提出发动一场“全球反恐战争”。其核心就是动用包括军事力量在内的各种资源在全球范围内打击“基地”组织等恐怖主义势力。奥巴马政府在2012年发布的《美国对撒哈拉以南非洲战略》中提出，“为保护我们公民与伙伴的安全，我们将遵循国家安全战略打击恐怖主义的基本信条，在非洲彻底瓦解与击败基地组织及其分支。”特朗普政府的《国家安全战略》报告和《国防战略》报告，则把与俄罗斯和中国的“大国竞争”作为美国的全球战略重心，因此重新调整在非洲的驻军也是必然之举。
美国对非军事介入的主要理由之一，是其大肆渲染的“脆弱国家”或“失败国家”。美国认为，“脆弱国家”或“失败国家”是恐怖主义滋生的沃土，是恐怖分子成长的“安全天堂”。由此产生的暴力性公众骚乱和恐怖袭击已经对美国非洲安全利益构成了严重威胁。如果不对非洲恐怖主义进行坚决打击，不仅会损害美国在非洲公民和外交人员的安全以及商业利益，也将最终威胁到美国本土的战略安全。而针对美国驻非洲国家使馆的一系列袭击事件，强化了美国对非洲反恐紧迫性的认识，加速了美国军事布局非洲的步伐。
除了反恐，还有经贸能源利益。非洲经济近年来持续增长，作为美国商品销售市场和对外投资目的地的战略价值随之快速上升。美国认为，“非洲将成为世界未来30年最具经济活力和经济回报价值的地区”。此外，美国认为，将其外部石油供应集中于某一地（特别是海湾地区）蕴藏着巨大的政治风险，需要推行国际能源来源的多样化战略。正是在这样的背景下，美国加快了从军事上布局非洲的步伐。只要美国的全球战略不发生重大调整，美国维持在非军事存在的态势是难以逆转的。
美国对非洲军事介入的主要方式
打击恐怖主义是美国军事介入非洲的重要方式。近年来，美国通过创建美军非洲司令部、建立军事基地、出台“反恐倡议”、构建反恐同盟以及派出作战分队等一系列举措，一定程度上打击和削弱了非洲相关恐怖组织。
一是创建美军非洲司令部。“9·11”事件后，随着美国国家安全战略的调整和非洲战略地位的上升，有必要设立非洲司令部统一处理美军对非行动。2007年2月6日，小布什总统正式宣布建立美军非洲司令部，总部设在德国斯图加特。非洲司令部于当年10月1日运行，2008年正式成为独立的战区司令部，打击恐怖主义是该司令部的主要任务。美军非洲司令部的成立，标志着半个多世纪以来美国对非洲军事政策的最重大转变。
二是建立多种类型的军事基地或准军事基地。“9·11”事件后，美国出于反恐需要租借了吉布提莱蒙尼尔军事基地。莱蒙尼尔基地驻有约5000名美军，可同时停放46架战机，在反恐、打击海盗、干预非洲和中东事务方面发挥了重要作用。此外，通过自小布什政府就开始实施的“睡莲计划”，美国在东非、西非和南部非洲陆续建立军营、哨站、港口设施、补给站点等小型基地，覆盖整个非洲大陆的军事网已经形成。这些小型基地的总数在60个左右，其中包括11个“合作性安全站点”，遍布非洲34个国家。通过这些基地和站点，美军既可在4小时内抵达遭受威胁的美国外交机构保护其安全，又可作为美军全球作战的机动“跳板”、作战部队轮换地和军需补给点。
三是出台针对恐怖主义“重灾区”的系列反恐倡议。在美国对非洲反恐的首要阵地“大非洲之角”，小布什政府于2002年成立了“非洲之角联合任务军事力量”，打击包括“索马里青年党”在内的恐怖组织。2009年，奥巴马政府发起了“东非地区反恐伙伴倡议”。该倡议不仅涵盖“大非洲之角”地区的埃塞俄比亚、索马里、坦桑尼亚、肯尼亚等国，还向卢旺达、布隆迪乃至塞舌尔和科摩罗等海洋国家辐射。
四是构建非洲国家间地区性反恐同盟。美国鼓励和支持非洲国家之间加强合作，通过成立联合军事力量来重点打击相关恐怖组织。自2007年开始，美国先后投入5亿美元，装备和训练了超过1.8万名非盟军队。为应对“博科圣地”对西非和萨赫勒地区安全所带来的挑战，美国支持喀麦隆、乍得、尼日尔与尼日利亚四国成立了“多国联合任务军事力量”，加大了对“博科圣地”的打击力度。在美国的支持下，由布隆迪、吉布提、埃塞俄比亚、肯尼亚和乌干达军队联合组成的非洲联盟驻索马里特派团持续对“索马里青年党”构成高压打击态势。
五是部署作战分队。加强在非洲军事人员部署是美国强化对非洲恐怖组织打击的重要手段。2012年12月，奥巴马宣布向非洲35个国家分别派出100人的美军作战小分队，总数为3500人。2017年4月，美军第101空降师约40名士兵被派往索马里，负责索马里军队和非盟驻索部队的培训任务。
美国是否会削减在非军事存在
特朗普上台后，美国一度增加了在非洲反恐的军力投入。根据特朗普签署的《击败伊拉克和叙利亚境内的“伊斯兰国”计划》备忘录，美国国防部长马蒂斯于2017年2月27日提交了一份旨在迅速打败“伊斯兰国”及其他恐怖组织和极端组织的行动计划。同年3月29日，特朗普批准美国国防部扩大在索马里的军事行动，不仅取消了美军在索马里采取军事行动的高级别审核，还赋予一线指挥官更多授权。2017年，美国在非洲的反恐行动明显加强，除了实施空中打击、特种部队突袭等，还通过增兵索马里、资助萨赫勒五国组建专门的反恐部队、在尼日尔建立无人机基地、向部分国家提供装备和军事训练等来打击非洲恐怖主义势力。
不过，特朗普政府主要依赖军事手段在非洲反恐的政策，不但未能根除恐怖主义，反而导致恐怖主义活动在非洲部分地区泛滥。尼日利亚总统布哈里证实，该国境内的“博科圣地”极端组织已开始使用无人机实施侦察并发动袭击。仅在今年11月，尼日利亚就有39名军人被打死，43人受伤。而去年10月4名美军特种部队士兵在尼日尔的反恐行动中遇袭身亡，则最终导致美国国防部决定削减非洲驻军。
美国在参与非洲事务时，最核心的两个考量标准就是利益驱动和风险防控。表面来看，美军特种部队的高度分散部署容易造成作战行动的指挥协同混乱，增大了美军非洲用兵的风险。实际上，回归“大国竞争”才是美国收缩在非洲军力的根本考量。
美国深知，非洲反恐形势相比中东更为复杂，并非强化反恐行动力度、增加反恐援助规模和扩大反恐范围等短期行为就能解决的。2017年12月，美国国防部负责政策事务的副部长助理戴维·特拉亨伯格表示，“美国将与非洲伙伴一道探寻解决非洲问题的方法，将主要由当地国家军队负责对恐怖组织的军事行动，美国则与伙伴国负责提供训练、装备、顾问服务，帮助其提升作战能力和成效”。这表明，削减驻军并不意味着美军会减少在非洲的军事存在，而只是兵力运用方式的变化。美国将把主要的反恐责任和风险转移至非洲伙伴国家，通过提供装备、培训和资助等，或以轮换部署的方式来缓解美军军力的不足，并维持其在非洲的军事存在。从这一点上来看，特朗普政府削减非洲军力与2014年奥巴马政府在阿富汗的军力收缩政策并无二致，视情况美军也可能再度增兵非洲。
虽然美国国防部发言人特里西表示，减少驻军对索马里、吉布提和利比亚等国“打击暴力极端主义组织”活动不会造成影响。美国陆军非洲司令部司令罗杰·克劳蒂尔少将也表示，减少驻军不会影响美军在当地执行任务。但实际上，除了军事手段，特朗普本人对非洲事务的关注度极为有限，不仅就任以来尚未访问非洲，还有意大幅削减对非援助。其新的非洲战略，主要是垂涎非洲经济的巨大发展潜力。然而，这份对内缺乏立法授权和资金保障，对外又因设置前提条件而难以获得非洲国家认同的战略，到底能否实现期许中的“美国优先”，实在是要打上一个大大的问号。
（作者单位：国防大学政治学院）
慕小明
