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继1998年发行了2700亿元、2007年发行了15500亿元特别国债后，2020年，中国将再次发行特别国债。这是改革开放以来的第三次。
为应对新冠肺炎疫情冲击，中共中央政治局3月27日召开会议，研究部署进一步统筹推进疫情防控和经济社会发展工作。会议指出，要加大宏观政策调节和实施力度，积极的财政政策要更加积极有为。其中，除了适当提高财政赤字率外，发行特别国债的举措引起了市场关切。
改革开放后，我国重启国债发行，大都以弥补财政赤字为目的。区别于一般国债，特别国债是在特定时期发行有着特定目的的债券，一般纳入中央政府性基金预算，不列入财政赤字。
1998年发行特别国债是为了补充国有独资商业银行资本金。当时国有独资商业银行正在进行股份制改革准备上市，资本金比例不足，经第八届全国人大常委会第30次会议审议批准，财政部于1998年8月向四大国有独资商业银行发行了2700亿元长期特别国债。
2007年发行特别国债同样是为了资本金。当年，财政部发行15500亿元的特别国债，用于购买约2000亿美元的外汇，作为即将成立的国家外汇投资公司的资本金。
时任全国人大财政经济委员会副主任委员周正庆在向第十届全国人大常委会作报告时指出，近年来，我国国际收支出现经常项目和资本项目双顺差，外汇资金大量增加，出现了流动性偏多的问题，带来了一定的通货膨胀压力。发行特别国债是为了为改善宏观调控，增加货币政策操作工具，缓解流动性偏多的矛盾，同时适度降低外汇储备规模，提高外汇经营收益。
“从历史上发行的两次特别国债可以看出，这是在特殊时期为特殊目的而发的债。和一般国债相比，它的目的性比较强，也更有针对性。”中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成说，今年中央重提特别国债，针对的是新冠肺炎疫情所引起的一系列经济问题，根本目的还是为了保增长，实现今年经济社会发展的目标。
2020年是全面建成小康社会、决战决胜脱贫攻坚、完成十三五规划的收官之年，但突发的疫情给今年的经济社会发展任务带来了严峻的挑战。
国家统计局的最新数据显示，1-2月中国固定资产投资下降24.5%，全社会消费品零售总额下降20.5%，出口下降15.9%，工业增加值下降13.5%，服务生产指数下降13%。而多数计量模型的测算表明当前世界经济增速也已经步入负增长区间，中国经济将深受影响。
复杂环境下，政策对冲被寄予厚望。为了应对疫情对经济的冲击，目前，世界各国相继出台了强力财政刺激政策。比如，德国议会授予政府紧急状态权利，暂停“债务刹车（上限）”，允许无限制发债；美国出台了2万亿美元的经济刺激计划；二十国集团将启动价值5万亿美元的提振经济计划等。
而中国积极财政政策尤其是中央杠杆率仍有空间，地方专项债、政策性金融等工具较为充足。华泰证券研究所副所长、固定收益首席分析师张继强团队撰文指出，选择特别国债，是因为其具有诸多优势，包括针对特定用途而发行，更加契合当前应对疫情冲击的政策目标；只需全国人大常委会审议，更加有利于相机决策；为中央政府加杠杆的直接手段，可避免地方政府债务过快上升；用途更加灵活……
“特别国债最大的特点就是应急性。”中国社会科学院财经战略研究院副研究员、财税研究中心副秘书长蒋震表示，疫情对经济的影响是短期的，在特殊时期就应加码特别的财政政策，在风险可控的情况下，特别国债能帮助市场主体应对当前的困难。
此前，为应对疫情冲击，财税部门出台了大规模的减税降费政策，但显然“独木难支”。财政部数据显示，1-2月累计，全国一般公共预算收入35232亿元，同比下降9.9%。全国税收收入31175亿元，同比下降11.2%。而财政支出不减反增，多地甚至出现“三保”（保运转、保工资、保基本民生）资金不足的被动局面。
武汉大学经济与管理学院财政税收系教授刘穷志告诉中青报·中青网记者，这种情况下，发行特别国债是较好的选择，政府有充足的财力才能保证一定的支出，刺激经济的举措也才能落地。比如近期中央和各地积极酝酿“新基建”，为经济高质量发展提供新的支点，这些目前光靠一般公共预算收入难以满足资金需求，特别国债就能补充发力。
此次特别国债具体发行规模尚未披露，但参考此前两次的发行，业内估计至少也是千亿元的规模。温来成认为，在规模确认上，相关部门应仔细测算，根据经济恢复发展的需要来确定，注意平衡。
“发行特别国债是中央政府的融资行为，在社会资金量一定的情况下，中央政府发行债券规模过大的话就会影响地方政府融资、企业融资，产生相应的抵触效益；力度过小也不行，起不到逆周期调节的作用。”温来成说。
而在特别国债的具体支出方面，他提醒要注意经济结构的优化，“大水漫灌是不行的”，政府支出要合理，资金要多投入在有利于复工复产、经济结构转型的领域。
中国财政科学研究院院长刘尚希建议，本次发行的特别国债应该优先用于公共消费或公共服务领域，以此来带动个人消费的回暖。他认为，现在公共消费比公共投资更加重要。“有很多研究表明，公共投资存在一定的挤出效应，而公共消费有带动效应。通过公共消费可以带动居民的私人消费，对抑制当前消费下行的态势有积极作用。”
此外，提升失业人员的劳动技能也至关重要。“因为相当一部分人处于待业、失业的情况。对这些人员进行培训，让大家充电、提高劳动技能，等到疫情结束后，就会有高素质的劳动大军可以为经济的恢复、发展打下更好的基础。”刘尚希说。
中青报·中青网记者 张均斌
