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这里曾出现与一些基层单位相似的场景：群众办事“门难进、脸难看、话难听、事难办”，以及一些公职人员存在廉洁自律问题。
在浙江省宁波市宁海县，这些行为从2014年开始被一本小册子限制得死死的。这本名为《宁海县村级小微权力清单三十六条》（以下简称“36条”）的册子从诞生伊始就被寄予厚望——地方管理者希望把村干部小微权力关进制度的笼子，规范乡村治理。
小微权力清单被写入中央一号文件
时任宁海县委书记褚银良说，以往，有人总认为村级没有多大的权力，“虾仔作大浪，成不了气候”，去治理这些小权，觉得没有多大必要。但是越来越多的现实表明，村干部的权力虽小，但在一些群众眼里，可能“大得摸不到边”。
因此，2013年，由宁海县纪委牵头约20个县级部门及镇村千余名干部历时半年、开上百次会议后逐步完善形成了36条。36条对村级组织和村干部的权力作出清单式梳理规范，并以通俗的漫画形式逐条绘制权力运行流程，强化关键环节监管，构建农村基层权力规范运行体系。
比如遇到村级重大决策事项，36条规定必须进行“五议”：村党组织提议；村务联席会议商议，商议后得到的相关方案公示15日以上；再由党员大会审议、村民（成员）代表会议决议形成成果，并公示3日；然后再组织实施、结果公告并接受群众评议。在这一过程中，村务监督委员会全程监督。
这本正文只有31页的小册子记录了36个类似的流程图，基本涵盖村级组织和村干部行使村务权力的全部内容。宁海县下桥村村民何青绒说：“过去总觉得很多事不透明，村干部自己就作了决定，现在都是按照册子办事，村干部做什么我们都心里有数。”
效果显而易见。36条在宁海县推行满一年时，宁海县纪委的一份材料表明，全县反映村干部有廉洁自律问题的初信初访量同比下降八成。2018年，小微权力清单制度被写入中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，为乡村振兴提供了政策保障。
制度要从墙上走下来
36条的想法真正成型是在2013年。那年，宁海县正着手调研村级民主选举的问题，而调研结果并不乐观。
基层事务复杂，首当其冲的就是村级民主选举。村级组织换届前，有的候选人到处做工作。村民白天忙，候选人大多晚上活动。而农村狗多，对来访的人免不了叫一阵。半年下来，“连狗都生病了”。
有学者认为，农村出现的这种不和谐现象都是“半拉子民主”的后遗症。中国社会科学院农村发展研究所副研究员李人庆说：“我们虽然实行了村级民主，实行基层民主选举，但并没有改变基层的运作模式，没有改变基层过大的权力集中、责任过大、能力有限和信息不对称等一系列制度结构问题，这些问题都凸显在我们运行的过程中。”
近年来，随着经济社会发展，村级干部的权力在不断增大。褚银良曾撰文指出，从宁海县实际看，每年仅县级以上财政用于农村建设的资金就达上百亿元，行政村最多时可得到各级政府上千万元的资金扶持。
巨大的利益使一些地方村干部竞选颇为激烈。一些“经济能人”通过“走家串户”“拉关系”参选村干部，也给日后的村级治理埋下隐患。
最终，县委县政府选择了改革创新。褚银良说，改革就是要推行小微权力公开运作，打造村务阳光工程，因此36条的每一项都考虑到了公开透明并且可操作，“制度再漂亮，推行困难就成了‘墙上走不下来的制度’”。
在制度设计上，36条充分考虑了权力制衡。如在财务支出方面，5000元以上需要联村干部签字，10000元以上需要联片领导和镇分管农村领导签字，同时还需村民代表会议审核；接待费用只能用于招商、扶贫、抗灾、慰问等，超支需村民代表会议讨论决议；在村工程事务方面，5万元以上项目需公开招投标，村干部亲属不得参与等。
同时，各个环节都强化了监督。宁海县政府相关负责人表示，村干部在决策和执行村务过程中，有职能部门、村务监督委员会、群众3级监督制度，这大大减少了违法违纪行为的发生。
他拿征地拆迁补偿款举例，过去征地款划入村集体账户后，老百姓根本不知道有多少钱，如今在5个流程的会议审议中，村民对钱的走向一目了然，且款项直接打入村民个人账户，分配方案全部公示，村务监督委员会全程监督。
“村干部权力可大可小，在征地补偿时，量地皮的尺子松一松，苗木补偿的数量和标准变一变，这些都是权力，报给上面多发了补偿款村民谁也不知道。可是现在不行了，村干部做什么都要与村民代表开会商议，还要向村民公示，个人无权决定。”有规矩才能成方圆，36条就是要把村干部的权力用制度约束起来。
36条是贴近民心的设计
王长根是下桥村的村务监督委员会主任，36条实行以来，村里的大小事项，他都会认真看一遍。“我们老百姓只希望决策公平、透明，36条是贴近民心的设计，我也要履行好自己的职责。”王长根说。
在他看来，36条的实施把村官的权力限制住了。“以前村里招商引资请客吃饭，买烟买酒，村长书记都是打白条，年底再结。现在不行了，做接待前，相关人员要向镇里打报告申请备案，吃饭也得去镇政府食堂。如果打了白条，只能自掏腰包。”他说，连买支笔都得开发票。
这是褚银良想达到的效果。他说，村级组织权力虽小，但直接面对群众、关系民生，是人民群众感受最深刻、关注最迫切的权力。在36条权力清单面前，每个村干部都清楚自己该干什么、不能干什么、职责是什么。
他还说，权力清单像交通规则一样明了，村干部的权力被约束在一定的空间里，很难再走暗箱操作的老路、谋取私利的歪路。对群众来说，村里的一包烟、一卷手纸都能在眼皮底下运行，一批群众最关心、最直接、最现实的利益问题得到有效解决，一批棘手的矛盾得到及时化解，是他们最盼望的事情。
如今，36条已经走过了6年，在实施过程中也有一些不太令人满意的地方，比如运行成本增加、环节增多等。但所有人都知道这条路没有错：基层治理要向着阳光、按制度走。
中青报·中青网记者 张均斌
