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时隔5年，预算法最为重要的配套文件终于出台了。近日，国务院公布了修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称《条例》），这让有着“经济宪法”之称的预算法长了“牙齿”。《条例》将于今年10月1日起施行。
随着2014年预算法的修订，我国预算管理的诸多方面有了重大突破，但其配套文件却由于多重利益牵扯迟迟未能出台。有人形容，一部已经正式向社会颁布的法律，如果没有实施细则，就相当于这部法律没有长“牙齿”，是很难把它落实到位的。而《条例》事关40多万亿财政资金管理，更是备受关注。
财政部部长刘昆在《条例》公布的第二天发表了《认真学习贯彻预算法实施条例 加快建立现代财政制度》的署名文章，他要求各级财政部门、各级预算单位要以高度的责任感，抓好贯彻落实工作。同时，抓紧做好相关配套制度建设，大力推进财政改革，加快建立现代财政制度。
在这当中，关键的问题是：钱从哪来？钱怎么花？钱的一进一出我们能干什么？这三个问题的答案都指向一处——如何让权力在阳光下运行。
财政要依法理财
政府预算有“四本账”，分别是一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。2015年修订后的预算法的一大亮点，是将这“四本账”均纳入预算，实行全口径预算管理。
实行部门预算管理，是上世纪90年代末以来我国为加强财政支出管理推出的一项重大改革。《条例》统一了部门预算管理口径，按照全口径预算管理要求，规定各部门预算应当反映一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算安排给本部门及其所属各单位的所有预算资金。同时，明确部门预算收支范围、完善项目支出管理方式。
值得关注的是，《条例》从多个方面细化了预算法关于预算公开的内容。比如，细化转移支付公开内容，规定一般性转移支付向社会公开应当细化到地区；专项转移支付向社会公开应当细化到地区和项目；明确政府债务、机关运行经费、政府采购、财政专户资金等需要按规定向社会公开，细化部门及所属单位预算、决算公开内容。
“阳光是最好的防腐剂。财政资金取之于民、用之于民，政府要详细晒出‘账本’，接受全社会监督。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示，《条例》进一步加大预算信息公开力度，增强预算透明度，相关规定更加具体、明确，有利于促进透明政府、廉洁政府建设。
中央财经大学财政税务学院教授温来成长期关注预算领域，对于此次《条例》的出台，他说，主要是对预算法一些原则性的规定进行了细化，还有部分是对预算法原先没有规定的内容进行了一定补充。他对补充的部分尤为感兴趣——距离预算法的修订已过去5年，补充的内容是对新形势、新问题的回应。
比如《条例》分别规定了财政部和地方财政部门编制预算草案的时间。财政部于每年6月15日前部署编制下一年度预算草案的具体事项，县级以上地方各级政府财政部门于每年6月30日前部署本行政区域编制下一年度预算草案的具体事项，包括有关报表格式、编报方法、报送期限等。
“这是把编制的时间提前了，从预算管理的角度来讲，提前编制有利于提高预算编制的质量。”温来成告诉中青报·中青网记者，过去各部门都是在第四季度开始编制下一年度的预算，由于时间紧迫，一些地方还出现过“以补代编”、上级机关代编下级机关预算的情况，这样在预算执行过程中就容易出现问题。
目前，我国的财政收入占GDP比重已达35%左右，加强预算的约束性是依法理财的重要环节。温来成说，对于这些钱，要用于社会的公共服务，要提高资金使用效率，就必须要依法管理。那么，各项收入和支出都必须有明确依据，而且接受人大和社会的监督。“政府要依法行政，财政要依法理财。”
花钱必问效 无效必问责
2018年，中共中央、国务院公布《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）。这一顶层设计旨在破解当前预算绩效管理存在的突出问题，以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，推动财政资金聚力增效，提高公共服务供给质量，增强政府公信力和执行力。
《意见》说，为提高财政资源配置效率和使用效益，我国力争用3至5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。
此次《条例》对完善预算绩效管理制度方面也有涉及。《条例》规定预算执行中政府财政部门组织和指导预算资金绩效监控、绩效评价；各部门、各单位实施绩效监控，定期向本级政府财政部门报送预算执行情况报告和绩效评价报告，绩效评价结果应当按照规定作为改进管理和编制以后年度预算的依据。
但实际上，“现在搞绩效评价阻力非常大”“效果也不是很理想”……在采访中，多位专家告诉中青报·中青网记者，因为绩效评价涉及多部门之间的关系，真正实行起来梗阻不少。
天津财经大学财政学首席教授李炜光说，预算是对政府施政行为的一种外部控制，它不是政府内部的自我监督，也不是一个行政体系内部管理的工作章程，而是一个国家政府日常运作的法定程序。纳税人纳了税，是希望得到更好的公共服务，而财政支出的情况，就是衡量政府花钱提供公共服务的效果。
这样的效果评价存在于财政各个主管部门之间。温来成说，长期以来，财政部门一直在积极推动预算绩效管理，但是“他们不能据此去处罚一些单位和个人，因为这不在财政部门的职权范围之内，这当中涉及财政和审计的关系、财政和纪检等组织部门的关系怎么处理”。全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，而现在相关文件显然仍是点到为止。
但不管怎样，建立全面规范、公开透明的预算制度已是共识。财政部部长刘昆对《条例》的评价是：是我国预算法律制度体系建设的重要立法成果，为加快建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的现代财政制度、更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用提供了法治保障。
在这背后，是我国国家治理体系和治理能力现代化的体现——要管住政府的“钱袋子”，让权力在阳光下运行。
中青报·中青网记者 张均斌
