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要扩大专项附加扣除的覆盖范围，综合考虑不同收入纳税群体的税收特征，平衡不同纳税群体间的受惠差异，增加对于残障人士、老年人等特殊群体和弱势群体的定向扣除项目，切实关照民生的方方面面，充分发挥个人所得税的再分配功能，进一步提高税收公平性，增进人民福祉。
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个人所得税是我国直接税体系中的重要组成部分，个税的改革发展与我国现代税收体系的健全密切相关。“十四五”期间，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出，要完善现代税收制度，健全直接税体系，优化税制结构，提高直接税比重。
具体到个税改革，应该在以下几个方面进一步完善。
第一，适时推进个人所得税改革修法。“十四五”时期提出直接税比重的要求，目前我国的直接税主要包括企业所得税和个人所得税两种，从现有的税收结构来看，企业所得税的占比大于个人所得税，但提高直接税的比重企业所得税的空间并不大；从国际比较去看，世界上大多数国家的税源结构中自然人的税收贡献度大于企业，并且根据2020年OECD成员国的税收数据去看，企业所得税的平均税率已降低至23.5%，低于我国现有的企业所得税法定税率。另一方面，近年来随着我国经济发展水平的不断提高，居民收入也在大幅增长，个人所得税的总量在不断提高，从2020年我国各税种的增幅去看，个人所得税的同比增幅是较其他税种更具税收贡献增长潜力的税种。因此，适时推进个人所得税改革修法，是落实“十四五”规划战略部署的举措。
第二，合理扩大纳入综合征税的所得范围。目前，我国综合征收的范围包括工资薪金、劳务报酬、特许权使用费、稿酬四大类，有利于平衡以劳动收入为主要来源的纳税人税负。但是，税制之中仍存在5种分类计征的税目，主要集中在资本利得项目，如财产转让所得、股息红利所得、财产租赁所得。“十三五”的改革成效实现了中低收入人群的减税，但也反映出来了资本利得与人力资本税负上的差异。“十四五”期间，合理扩大纳入综合征税的所得范围，进一步完善综合与分类相结合的个人所得税制度，可以平衡我国不同收入类型之间的税负水平，有利于调整我国的税制结构，健全直接税体系，促进现代税收制度的完善和发展。同时，扩大纳入综合征税的所得范围之后，如果能够适当降低税率水平及减少税率级次，将有助于减轻人力资本税收负担，激励人力资本积累，促进税制与高质量发展目标的相互协同，使人才与技术在“十四五”期间经济发展中发挥更强劲的优势。此外，关于经营所得，其主要适用于个人独资企业或个体工商户的征税，在所得的确认上充分考虑到了企业经营的各项营业收入及成本、费用。个人所得税经营所得的构成与企业所得税的所得构成近似，仅是纳税主体不一样，个人所得税经营所得的征税对象为不具有法人资格的个人独资企业或个体工商户。因此，假设将经营所得纳入综合所得的计税范围，则必须考虑到税基的衔接问题，尤其是作为投资者其经营所得、工资及分红在税基中的衔接问题。
第三，完善专项附加扣除项目。目前，专项附加扣除项目主要惠及年轻纳税人群体。在下一步个人所得税改革过程中，一是要调整并改进现有专项附加扣除项目的费用标准，结合地区经济发展水平、家庭结构、实际负担等现实因素，制定适度差别化的扣除标准，并允许扣除标准随经济社会发展状况和宏观调控需要在合理范围内波动，统筹确定性与灵活性，兼顾公平与效率；二是要扩大专项附加扣除的覆盖范围，综合考虑不同收入纳税群体的税收特征，平衡不同纳税群体间的受惠差异，增加对于残障人士、老年人等特殊群体和弱势群体的定向扣除项目，切实关照民生的方方面面，充分发挥个人所得税的再分配功能，进一步提高税收公平性，增进人民福祉；三是在专项扣除中应进一步综合考虑个人与家庭因素的影响，“十三五”的个税改革中专项附加扣除的多个项目已经考虑到了虽然以个人为单位去纳税，但是综合考虑家庭为单位去扣除，例如子女教育、赡养老人、大病医疗等均允许在家庭成员之间进行分摊。在我国的社会结构中，家庭扮演着重要的角色，通过家庭成员的互相帮扶分解了一部分社会的压力及困难，因此，在个人所得税的完善中应进一步考虑以个人为单位还是以家庭为单位计征的问题。
第四，完善吸引境外高端人才政策体系。人才是促进经济社会发展的重要基础，完善吸引境外高端人才的个税政策体系将对我国的发展具有积极作用。一方面，个税将进一步强化调节收入分配的作用，适当扩大人力资本费用扣除范围及力度，增强对于人力资本的减税优惠力度，构建公平合理的人力资本课税制度，激发创新活力，提高我国整体税制和税收环境对人才的吸引能力；另一方面，适当增加对境外高端人才的个税优惠，通过合理降低税率、加大扣除范围、加快税收退还等多种形式和手段提高对高端人才的税收扶持力度，在国际人才市场中形成具有竞争力的吸引人才“强磁场”。此外，还应考虑境内外高端人才税收的公平性问题，充分调动境内外高端人才的积极性，结合国家发展战略，有导向性地向重点地区和重点行业引流，为我国经济高质量发展提供人力支撑，不断服务于更高水平开放型经济新体制的需要，全面发挥税收对人力资本的激励作用。同时，还需要关注到，通过落实法定的形式给予人才税收优惠激励比通过财政返还的方式更好，因为后者有可能会引致地方财力竞争，加剧了地方财政收入差距产生的虹吸效应。
第五，强化税收收入分配功能。“十四五”期间，通过调整累进税率级距和边际税率、扩大综合收入范围、完善并扩充专项附加扣除项目、对捐赠支出给予更多政策倾斜等方式，完善居民个人收入分配调节税收制度，促进税制改革向横向公平和纵向公平目标继续迈进。同时，提高税收征管水平，建立健全个人收入信息系统，清理“灰色收入”，严厉打击税收违法行为，确保个税“应收尽收”，进一步提升征管效能及税收便利度。
（作者系北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长、教授）
李旭红
