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高质量的经济发展需要高质量的财政政策作保障，因此财政政策提质增效的要求就成为应有之义。更加精准，更加高效的财政政策将是保障中国经济启航新征程的重要政策工具。而要巩固中国经济成功抗击疫情而来之不易的好局面，保持一定的财政支出力度和强度是必不可少的条件。
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回首2020年这不平凡的一年，具有特别的意义。2020年中国的经济经受住了极大的考验，抵抗住了百年一遇的全球新冠肺炎疫情大流行以及因为疫情引发的全球经济衰退和中美贸易摩擦带来的压力。在一季度经济大幅收缩6.8%的情况下，全年经济增长将达到2%，成为主要经济体中唯一实现正增长的国家。2020年也是中国“十三五”规划的收官之年，是全面建成小康社会的目标之年。可以说“十三五”经历了一个惊心动魄却又成绩不错的收尾之年。在这关键时期，中央经济工作会议的召开既为2020年的中国经济作出全面深刻的总结，又为2021年的中国经济发展指明方向，在关键处布好局、落好子。2020年在中国经济企稳回升率先走出疫情的大背景下，中国的财政政策也书写了不平凡的一笔。而2021年的财政政策将根据中央经济工作会议的要求为后疫情时期的中国经济发展发挥更大效能。
应对疫情大流行的财政政策可分为三个阶段
疫情对经济的考验是特殊的，其来势汹汹，短期内即对经济造成极大冲击，同时它对经济的供给与需求两侧产生冲击。而应对疫情的财政政策也需要根据疫情发展的不同阶段，而采取不同的政策组合，核心是减收扩支的扩张性财政政策。
疫情早期也是最严峻阶段，为抑制疫情而采取的社交隔离措施导致经济活动大幅度减少，需要为经济快速而大量的输血。各国相继出台了大规模的针对中低收入阶层的财政补贴措施。在国内，2-5月，就处于这一时期。疫情中后期，基本得到控制，企业需要复工复产，输血政策需要一定程度的延续，而为重启和重建经济活动，财政需要精准投入，促进经济尽快回复。国内从6月到现在基本处于这一阶段。从明年起将进入后疫情时期，疫苗研发成功并在主要经济体已经大规模铺开接种，全球经济重启进入倒计时。中国经济率先走出疫情阴影，国内需求逐步恢复，国际需求大幅上升。财政政策在实现连续性和稳定性，维持一定支出强度的基础上，需要考虑时间和火候，逐步实现正常化，实现财政可持续性。
前两阶段的财政政策保障经济率先复苏
2020年开局，即遭受新冠肺炎疫情的严重冲击。2020年的财政赤字率目标也上调到了3.6%。中央财政发行1万亿元特别国债，加大了财政对“六稳”“六保”的支持力度，积极为受疫情冲击的企业纾困，满足民生需求。2020年前11个月，公共卫生支出增长了71%，扶贫支出、社会保障和就业等增长超过9%。据主管部门预测，在2019年大规模减税降费基础上，加上2020年新推出的措施，全年将为企业新增减负超过2.5万亿元。
主动的减税减负之外，2020年的财政收入经受住疫情的极大考验。为抗击疫情实施的隔离措施，企业停产停工，消费者居家隔离，除生活必需必要支出之外的经济支出大幅缩减，经济活动的减少，导致税收的大幅减收。截至2020年11月的财政收入累计同比减少5.3%，从单月值来看，2-5月的税收大幅减收是拖累全年税收收入增长的重要阶段，这个阶段也是抗击疫情最严峻的时期。特别是3月，财政收入同比减少26.1%。
一方面需要为应对疫情大幅扩支，另一方面疫情又大大减少了财政收入，财政收支矛盾进一步突出。这其中，地方政府的财政收支矛盾尤其突出。地方政府处于抗击疫情的第一线，抗击疫情和保障民生的支出需求大幅增加。与此同时，因为企业停工停产和消费减少，地方政府的税收收入也大幅减少。中央对地方转移支付规模大幅提升；专项债规模扩容至3.75万亿元。
后疫情时期财政政策：支持中国经济启航新征程
2021年是“十四五”开局之年。2021年经济工作的主题主线是高质量发展和供给侧结构性改革。对宏观经济政策的要求是保持连续性、稳定性、可持续性。对积极财政政策的具体要求是要提质增效、更可持续，保持适度支出强度。高质量的经济发展需要高质量的财政政策作保障，因此财政政策提质增效的要求就成为应有之义。更加精准，更加高效的财政政策将是保障中国经济启航新征程的重要政策工具。而要巩固中国经济成功抗击疫情而来之不易的好局面，保持一定的财政支出力度和强度是必不可少的条件。
2021的中国经济发展依然面临很大的不确定性，首先外部环境的不确定依然较大，疫情变化情况难以准确预测把控，疫情所导致的衍生风险尚难以明晰界定；其次是中国经济复苏的基础还不够牢固，一方面因为疫情还有多点散发的情况，另一方面经济的恢复受全球经济衰退的影响在所难免。因此减收扩支的财政政策将保持一定的连续性和稳定性，使宏观经济对冲外生冲击导致的波动，努力使经济增长靠近潜在增长率的轨道。过去一段时间的经验表明，科技的快速发展并不会自动缩小收入差距，还有可能扩大这种差距。要坚持供给侧结构性改革，实现收入分配公平，财政政策可以发挥关键作用，特别是加大对弱势群体和落后地区的支出力度；加快税收结构性改革，提升直接税比重，对富人群体适当提高税负。
财政政策需要保障重点任务
中央经济工作会议提出明年经济工作的八项重要任务，归纳起来，财政政策需要重点支持的就有以下几个方面：即科技发展、三农发展、扩大内需、绿色发展。
首先，产业链供应链的安全稳定是统筹发展与安全的关键领域。加大对科技创新的财政投入力度既是应对当前经济难题的抓手，也是夯实中国经济长期增长的基础。大国经济竞争的核心是科技竞争，在基础领域和关键技术方面我国与发达国家还存在不小的差距，是竞争中的短板，需要迎难而上，奋起直追。科技财政应有所作为。
其次，三农一直是财政投入的重点领域，在本次中央经济工作会议上，种子安全问题提到新的高度，要藏粮于地、藏粮于技，这就需要三农支出内部的结构更加精准有效，满足新时期的新要求。
再次，扩大内需是构建新发展格局的重要途径，公共服务的需求，比如医疗卫生、教育文化、养老等还有很大的增长空间，有些拥挤型公共物品可以公共服务带动市场参与的方式促进服务的攻击。总结有效的方式方法，探索新的财政支出方式促进消费增长和消费均衡。促进投资特别是新基础设施的投资是扩大内需的另一重点领域。
第四，我国的污染防治工作取得重大进展，走绿色发展道路深入人心，生态文明建设稳步发展，中央提出2030年实现碳达峰，2060年实现碳中和。绿色财政政策体系需要尽快完善，在税收和支出政策方面，全面促进绿色转型和绿色发展。
第五，要实现财政政策的提质增效就需要加大财政自身改革的力度，加快税收制度、预算制度和中央与地方财政关系的改革进度。探索利用大数据、区块链、云计算、人工智能等新一代信息通信技术提高效率，增强财政政策的精准性和直达效率。
段炳德（国务院发展研究中心研究员）
