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“数智化”是一个颠覆性创新的过程，是在大数据、人工智能和云计算等技术加持下智能地分析和应用数据。相较于更加关注效率的数字化，“数智化”强调了数据应用的智能化水平及其创造的社会价值，是技术在更高维度的创新。“数智化”具有挑战和改变传统结构、开辟新发展“赛道”的潜能。从“数字化”到“数智化”的转变不仅能提高城市运行的效率，满足居民的差异化价值，更是城市敏捷治理的重要基础。
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党的二十大报告指出，要“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。习近平总书记强调“一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫”。一流的城市治理离不开“数智化”建设。“数智化”是一个颠覆性创新的过程，是在大数据、人工智能和云计算等技术加持下智能地分析和应用数据。“数智化”具有挑战和改变传统结构、开辟新发展“赛道”的潜能。相较于更加关注效率的数字化，“数智化”强调了数据应用的智能化水平及其创造的社会价值，是技术在更高维度的创新。如何以“数智化”推动超大特大城市的敏捷治理进而推进中国式现代化，是公共管理学科的重要议题之一。
超大特大城市对敏捷治理的需求
国家统计局2021年9月发布的《经济社会发展统计图表：第七次全国人口普查超大、特大城市人口基本情况》的数据显示，目前我国超大特大城市数量已达到21个,其中超大城市7个，特大城市14个。“十三五”期间规划的19个城市群，以25%的土地，聚集了75%的人口，创造了88%的GDP。这些城市逐渐发展成为经济增长和社会发展的核心区域，成为中国经济和社会高速发展的“发动机”。
然而，随着城市规模不断扩大，超大特大城市快速发展带来的“城市病”也逐渐显现。交通拥堵、环境污染、房价高企和社会不均衡发展等问题成为城市发展过程中迫切需要解决的问题。这不仅仅是中国城市发展的问题，更是全世界城市发展共同面临的挑战。19世纪末20世纪初，美国从农业社会向工业社会转型，波士顿、芝加哥、纽约等大城市开始崛起，引发了大量城市管理问题。公共行政学的发展和城市治理理论研究的出现，正是对当时大城市治理棘手问题的回应。
物理学的熵增定律表明，随着时间的推移，系统会从有序转向无序，最终走向崩溃。与城市规模的增长相伴随的是城市治理的高度复杂性和不确定性。这给传统的“缓慢”的强调系统稳定性的以科层制为基础的城市治理组织、体制和方式方法带来严峻挑战。超大特大城市治理迫切需要寻找新的理论基础和治理范式，以快速、有效地应对不确定环境中各种复杂的问题和治理挑战。
将敏捷治理理念深植于超大特大城市管理过程
党的二十大报告中指出要“打造宜居、韧性、智慧城市”。作为公共管理的新范式，敏捷治理为建设宜居、韧性、智慧的超大特大城市提供了理论基础和实践策略。
2019年，以计算机工程领域的“敏捷方法”为基础的“敏捷思想”被清华大学文科资深教授薛澜的团队引入我国的城市治理研究。2021年，笔者领衔的团队结合跨学科的自然科学和社会科学理论，发展出了一个包含十大要素的敏捷治理的发展框架，包括“在维持稳定性的同时又保持组织灵活”“快速动员利益相关方”“跨部门合作”等。敏捷治理不仅适合常态下的城市治理，能推动宜居城市的建设，更可以满足风险社会中韧性城市建设的需要。融入敏捷治理要素的超大特大城市治理，可以把政府变成灵活的可以奔跑的大象，把超大特大城市变成“敏捷”的城市，从而对外界变化作出快速和有效的响应，高效实现城市韧性。
“数智化”助推超大特大城市敏捷治理发展
在致2021年世界互联网大会乌镇峰会的贺信中，习近平主席强调要“增强数字政府效能”。“十四五”规划纲要中强调要将数字技术的广泛应用与政府管理服务结合，推动政府治理流程再造和治理模式优化，政府“数智化”建设不断助推超大特大城市治理模式的创新与发展。
首先，超大特大城市的敏捷治理需要从“数字化”向“数智化”转变。在超大特大城市的敏捷治理中，技术所扮演的角色不仅在于更快地收集和存储数据，更是关系到如何智能化地分析和应用这些数据，从简单的信息抓取与数字存储转向深度的数据智能化应用和数据赋能转变。超大特大城市的敏捷治理一方面需要完善数字化基础设施，强化从交通、环境监测到公共安全等各方面的数据收集，促进信息的互联互通；另一方面，需要引入先进的数据分析工具和人工智能算法，对这些多源异构数据进行深度分析，更精准地识别问题、预测趋势和提出解决方案。
其次，“数智化”建设可以在超大特大城市治理中的某些环节进行试点。一方面是在政务服务、环境监控和公共安全等关键的城市管理领域优先开展试点，充分了解数字化助推城市管理的内在机制与理论逻辑；另一方面，要推动政府、企业、公众的互联互通，形成开放协作的城市治理生态。
最后，“数智化”是推动超大特大城市向智能社会转型的核心驱动力。从“数字化”到“数智化”的转变不仅能提高城市运行的效率，还能满足居民的差异化价值。智慧政府的建设，能通过收集和分析海量数据，为公众提供更加个性化和更精准的服务，在增加居民满意度的同时提高公共资源的使用效率。
“人工智能+政务服务”助力超大特大城市治理现代化
2023年2月，中共中央、国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》指出，建设数字中国是数字时代推进中国式现代化的重要引擎，是构筑国家竞争新优势的有力支撑。
在政府管理和城市管理活动当中，信息收集和数据分析是科学决策的重要支撑，我们已经进入到一个循证检验和数据驱动的管理时代。一方面，人工智能有助于驱动政府管理模式创新。在超大特大城市中，政府管理日益依赖海量数据的高效处理与分析。随着非结构化数据量的急剧增长，传统的数据分析工具已无法满足迅速和准确处理这些数据的需求。此时，数字政府建设需要转向更先进的数据处理方法，利用大数据分析技术、人工智能辅助技术，更高效地从海量和复杂的数据中提取有价值的信息。人工智能引入超大特大城市的敏捷治理，不仅提高了政府决策的效率和精度，也增强了政府应对突发事件的能力。
另一方面，生成式人工智能可以提升政府工作效率和服务响应速度。以厦门市12345建设为例，通过引入人工智能技术，接线员可以更快地对市民热线中大量非结构化数据进行准确归类，让政府能够快速识别市民的需求和问题并作出相应响应。人工智能的应用还有助于降低人力成本和错误率：传统的公众需求的识别与转化高度依赖接线员的对话质量，只有通过接线员或话务员手动将信息分类录入，才能进一步调动相关部门处理问题。人工智能技术的引入借助自动语音识别和文本分析，极大地提高了政务服务的效率和质量。
数字中国的建设取得进展，离不开基础设施、数据要素、数字经济、政务智能化等多个领域形成的整体效应。未来依然需要继续加大力度推进智慧城市发展，用敏捷治理理念赋能超大特大城市的现代化治理。一是要加快自主可控数字技术和关键核心技术攻关，打造属于中国本土化运用的生成式人工智能技术与市场，在数据安全与数字发展中实现动态平衡。二是要继续完善数字治理体系和标准建设，推动形成统一开放、竞争有序的生成式人工智能应用生态。三是要坚持问题导向和应用驱动，加快数字化成果向社会经济各领域汇聚。四是要加强开放合作，与全球数字化进程对接互联。只有持之以恒地发扬敏捷治理的新理念、新做法，才能挖掘超大特大城市发展的内在魄力，激发市场主体和社会公众的参与动力，让创新要素迸发出创造力和活力；才能引领超大特大城市融入新一轮科技和产业革命的先锋方阵，在现代化和可持续发展的道路上守正创新。
（作者于文轩系厦门大学公共事务学院院长、博士生导师，闽江特聘教授，中国人才学会理事、中国行政管理学会理事；吴泳钊系该院2023级博士研究生）
于文轩 吴泳钊
