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“突发事件应对法此次修订既总结了法律实施近17年以来，我国应急管理领域的实践经验，特别是巩固了2018年以来机构改革的主要成果，又凝练了新冠疫情防控中形成的社会共识，注重平衡‘应急’和‘法治’两种价值，较好地引领了我国应急法治体系的本轮升级迭代。”中国人民大学纪检监察学院教授、应急管理跨学科交叉平台研究员林鸿潮长期从事应急管理领域的法律研究和起草，是国家应急管理政策法规标准智库专家、国家卫生应急体系建设指导专家。
围绕本次修法旨在解决的当前我国应急管理领域的问题，以及修法的亮点，中青报·中青网记者专访了林鸿潮。
修法为破解应急管理难题提供法律依据
中青报·中青网记者：突发事件应对法作为我国应急管理领域的基础性法律，此次修订体现了应急管理领域的哪些升级？
林鸿潮：这次修法采取的是全面修订的方式，修改幅度很大，涉及现行法律的绝大多数条文，新增了超过50%的条文。
这次修订巩固了应急管理领域机构改革和机制创新的重要成果。应急管理是2018年党和国家机构改革的重点领域之一，但是，机构改革及其带动下的很多机制创新成果没有及时在法律上得到确认，一定程度上制约了“改革红利”的释放。此次修法补上了这一短板，很多重要的改革成果都得到了反映。
例如，在继续强调各级人民政府作为突发事件应对行政领导机关的基础上，突出了专业部门特别是应急管理部门履行日常职责的重要性，规定应急管理部门和卫生健康、公安等部门应当在各自职责范围内做好工作，明确了应急管理部门指导应急预案体系建设、应急避难场所建设等综合性职能。
对于跨区域突发事件，在延续规定由多地人民政府共同负责的基础上，修订后的法律要求其建立信息共享和协调配合机制，同时授权地方政府根据共同应对突发事件的需要建立协同机制。
此外还有一些具体规定。比如：在应急预案制定中引入公众参与机制，强调了对预案演练和修订的要求；要求在国土空间规划等规划中统筹安排突发事件应对工作所必需的设备和基础设施建设，合理确定应急避难、封闭隔离、紧急医疗救治等场所，实现重要公共基础设施的“平急转换”；按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则健全应急物资储备保障制度；完整规定了交通、通信、能源、医学等方面的应急保障体系；推广已在生产安全事故应急救援中应用的现场指挥机制。
中青报·中青网记者：此次修法解决了当前我国应急管理领域的哪些难题？
林鸿潮：此次修法没有回避应急管理领域长期面临的一些棘手问题，有针对性地纠正了一些长期困扰理论和实践的普遍误解或错误做法，十分难能可贵。比如，修订后的法律扭转了长期以来将应急响应级别和突发事件级别简单对应起来的错误认识，规定应急响应按照突发事件的性质、特点、可能造成的危害程度和影响范围等因素进行分级，即突发事件本身的级别（主要取决于危害程度和影响范围）只是决定应急响应级别的部分因素，而非唯一因素。
修订后的法律还将政府工作人员追责中的客观主义导向转为责任主义导向。它规定，在有关突发事件应对不力的情形中，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分，要综合考虑突发事件发生的原因、后果、应对处置中的客观条件、行为人过错等因素。这有利于科学、精确界定突发事件应对中公职人员的责任，改变一些地方在应急管理领域问责失准、问责失度、问责失范甚至滥用问责的错误倾向，从而形成公平合理、不枉不纵、宽严相济的责任追究体系，对广大干部形成正确激励。
对于如何对待社会力量参与应急救援的问题，此次修法也给予了正面回应，规定国家鼓励和支持社会化应急救援服务，但在参与突发事件应对时应当服从有关人民政府、突发事件应急指挥机构的统一指挥；要求人民政府建立协调机制，提供需求信息，引导志愿服务组织和志愿者及时有序参与应急处置和救援工作。
修法规定突发事件中获取个人信息应遵循法定程序和方式
中青报·中青网记者：您认为修订后的法律注重对“应急”和“法治”两种价值的平衡，坚持了法治原则和底线，体现在哪些方面？
林鸿潮：比如，根据应对突发事件的实际需要，修订后的法律允许应急指挥机构依法发布有关突发事件应对的决定、命令、措施，同时明确其与设立这些机构的人民政府发布的决定、命令、措施具有同等效力，法律责任由设立它的人民政府承担，确保紧急权力行使的合法性和责任链条形成闭环。
修订后的法律在总则中完整地规定了比例原则，在原来已经规定适当性、必要性两个立法基本原则的基础上，要求应急措施对他人权益损害和生态环境影响较小，并根据情况变化及时调整，做到科学、精准、有效。此外，对应急响应措施的明确性给予了专门强调，要求启动应急响应时应当明确响应事项、级别、期限、应急处置措施等。
对于社会广泛关注的突发事件应对中的个人信息收集、利用和保护问题，修订后的法律较好地平衡了危机应对和权利保护的关系，既授权行政机关向私人获取应急处置和救援所需信息的权力，又要求其严格保密，并依法保护公民的通信自由和通信秘密。比如，修订后的法律授权有关单位和个人因配合应急工作或履行相关义务需要而获取他人个人信息，又要求其遵循法定程序和方式，且不得非法收集、使用、加工、传输、买卖、提供、公开这些信息。
与此同时，修订后的法律也强调了目的特定原则，规定因应急所需获取的个人信息只能用于突发事件应对，并在结束后销毁。确因特殊原因需要留存或延期销毁的，应当进行合法性、必要性、安全性评估，并采取相应保护和处理措施，严格依法使用。
修法为新技术应用提供法律空间
中青报·中青网记者：此次修订作了哪些前瞻性的规定？
林鸿潮：修订后的法律为应急管理领域一些新技术、新方法的应用提供了法律空间。
最典型的例子就是在突发事件的报告和预警中，修订后的法律为网络直报和自动速报技术应用提供了依据。2007年制定突发事件应对法时，囿于当时的技术能力和认知水平，突发事件主要依靠前兆信息进行预测性预报，经人工研判后发布预警，突发事件真实发生之后也只能依靠人工报告。2008年的汶川地震催生了地震等灾害速报式预警技术的大范围应用，极大提高了预警准确性和减灾效果，却因于法无据而处于“灰色地带”。
此次修法解除了此类技术应用的法律桎梏，还作了概括性、方向性的规定，提出加强互联网、云计算、大数据、人工智能等现代技术手段在突发事件应对工作中的应用，鼓励研发和推广新技术、新材料、新设备、新工具。
中青报·中青网记者：对于应急管理相关法制的完善，您还有哪些建议？
林鸿潮：应急预案是应急准备的重要组成部分，在突发事件的应急处置中处于指导性地位。但在早期法律还不健全的时候，应急预案只是被拿来作为制度、作为一个规范性文件使用，面面俱到地把应急管理各环节体现在预案里。
2013年，国务院办公厅出台的《突发事件应急预案管理办法》，以及今年1月印发的修订版，都明确应急预案主要是一种操作方案，但实践中对预案的认识还没有完全纠正过来。
修订后的法律把应急预案放在了“预防与应急准备”一章，实践中应该明确，应急预案不是预防的手段，是应急准备的一个方案。建议下一步，相关部门还应对此作出更细化的规定，让应急预案的内容回归以突发事件为中心，立足事中处置、实战操作、风险评估和能力调查。这样，编制预案才能更有针对性和可操作性。
中青报·中青网记者 刘言
