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9月下旬以来，财政货币政策逆周期调节力度加大。10月12日，财政部部长蓝佛安在国新办的发布会上表示将推出一揽子有针对性的增量政策举措。对此，专家认为，“这次发布会释放的信号不仅积极，且非常清晰。”“框架比数字更重要。”
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受市场期待的新一轮财政政策呼之欲出。在国新办10月12日举行的新闻发布会上，财政部部长蓝佛安介绍，将在近期推出一揽子有针对性的增量政策举措。政策举措主要包括四方面，即加力支持地方化解政府债务风险，较大规模增加债务额度；发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本；叠加运用地方政府专项债券、专项资金、税收政策等工具，支持推动房地产市场止跌回稳；加大对重点群体的支持保障力度。
此前，中国人民银行、国家金融监管总局、证监会三部门于9月24日公布多项重磅金融政策，提振市场信心，9月26日，中共中央政治局召开会议，强调要加大财政货币政策逆周期调节力度。市场对于财政政策发力的期待进一步升温。
“这次发布会释放的信号不仅积极，且非常清晰。”在国家金融与发展实验室特聘研究员任涛看来，9月26日中共中央政治局会议之后，国务院常务会议便开始研究部署“一揽子增量政策”，中国人民银行、国家金融监管总局、证监会、国家发展改革委等部门先后明确落实。对于本次新闻发布会未提及具体的财政政策调整规模，任涛认为，根据预算法第69条，中央预算的调整方案应当提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。本次新闻发布会提及的财政政策调整规模或需等到10月下旬全国人大常委会会议之后才能公开。
广发证券首席经济学家郭磊也认为，9月下旬以来，新一轮政策周期开启，对本次发布会来说，框架比数字更重要。他分析此次发布会触及3个层面，即年内收支平衡问题、今明两年财政如何主动出击稳经济的问题、中期债务化解和财政弹性的问题。
可以肯定的是，继货币政策、金融政策一马当先后，中国宏观政策的接力仍在继续。
债务化解再发力
本次预告的增量财政政策中，化债政策最为重磅。
蓝佛安介绍，为了缓解地方政府的化债压力，除每年继续在新增专项债限额中专门安排一定规模的债券用于支持化解存量政府投资项目债务外，拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，加大力度支持地方化解债务风险。他还强调，这项即将实施的政策，“是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施”。
对此，任涛分析称，和之前主要利用的地方政府债务结存限额相比，本次增加较大规模的债务空间是债务限额，即扩大政府债务上限（提高限额）。“从数据上看，2020年以来，每年新增地方政府债务限额均在4.3万亿元人民币以上，相对比较稳定，其中有一部分已经明确被用于化解地方债务。现在明确的增量政策是，将地方政府债务限额进一步往上提，使新增限额大幅提升。”
2022年下半年以来，地方政府债务风险受到关注，尤其是没有被列入政府正式预算体系的“隐性债务”。2023年7月，中共中央政治局会议要求，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。
“以利率更低、周期更长的政府债券置换举债成本高、周期短的隐性债务，以时间换空间，债务置换的过程也是降低风险的过程，体现了化债的本质是化解风险。”在粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒看来，债务置换减轻了地方政府化债的压力，地方政府能腾出更多的财力和精力用于发展经济和提供公共服务。债务置换有利于地方政府更好落实减税降费，部分地区“乱罚款乱收费”等现象将明显缓解乃至杜绝，有利于改善营商环境。
关于债务置换，申万宏源首席经济学家赵伟注意到，2015年至2018年间，置换债发行规模超12万亿元。据财政部披露，截至2014年年末地方政府债务余额中，90%以上是通过非政府债券方式举借，平均成本在10%左右，2015年之后，地方政府通过发行大规模置换债券，将被置换的存量债务成本从平均约10%降至3.5%左右，为地方节省大量利息。
“在2023年7月中共中央政治局会议的‘制定实施一揽子化债方案’指引下，2023年四季度，全国28个省份发行1.39万亿元特殊再融资债用于偿还存量债务，明显高于过去3年近4200亿元的平均发行规模。”赵伟认为，此次新一轮大规模地方债务置换或在路上，整体力度或超2015-2018年。
“这无疑是一场政策及时雨，将大大减轻地方化债压力，可以腾出更多的资源发展经济，提振经营主体信心，巩固基层‘三保’（保基本民生、保工资、保运转）。”蓝佛安在新闻发布会上介绍，截至2023年年末，全国纳入政府债务信息平台的隐性债务余额比2018年摸底数减少了50%，债务风险可控。2024年以来，经履行相关程序，财政部已经安排了1.2万亿元债务限额支持地方化解存量隐性债务和消化政府拖欠企业账款。
财政加力惠民生促消费
实际上，受财政收入增长放缓、土地出让收入下滑以及地方政府债务负担等影响，我国局部地区“三保”压力增大，一些地方财政运行呈现紧平衡状态。
财政部数据显示，今年1-9月份，全国一般公共预算支出20.18万亿元，增长2%。其中，社会保障和就业支出增长4.3%，教育支出增长1.1%，农林水支出增长6.4%，城乡社区支出增长6.1%，住房保障支出增长2.5%。全国一般公共预算收入执行情况低于年初预算设定的目标。
“财政收入承压，也一定程度上拖累我国财政支出的力度。”海通证券首席宏观分析师梁中华注意到，12日的新闻发布会上，财政部针对市场比较关注的一般公共预算收入是否可以实现预算目标作出回应，表示“中国财政有足够的韧劲，通过采取综合性的措施，可以实现收支平衡，完成全年的预算目标”。
对于9月26日中共中央政治局会议提出的“保证必要的财政支出”，蓝佛安介绍3项举措，即有效补充财力、切实保障各项重点支出、用足用好各类债务资金。
在有效补充财力方面，蓝佛安介绍，中央财政从地方政府债务结存限额中安排了4000亿元，补充地方政府综合财力，支持地方化解存量政府投资项目债务和消化政府拖欠企业账款。同时鼓励有条件的地方盘活闲置资产，加强国有资本收益管理，努力增加财政收入。指导地方依法依规使用预算稳定调节基金等存量资金，保障财政支出需要。
在用足用好各类债务资金方面，蓝佛安提到，目前，增发国债正在加快使用，超长期特别国债也在陆续下达使用。“专项债券方面，待发额度加上已发未用的资金，后3个月各地共有2.3万亿元专项债券资金可安排使用。”
业内人士认为，惠民生、促消费是后续财政政策的关注重点之一。在赵伟看来，惠民生先以教育作为切入点，加大高校学生资助政策力度。
此次发布会上，财政部副部长郭婷婷表示财政部将会同相关部门从奖优和助困两方面，分两步调整完善高校学生资助政策。第一步包括2024年实现国家奖学金奖励名额翻倍等，第二步包括2025年提高研究生学业奖学金奖励标准等。
中金公司研究部首席宏观分析师张文朗则注意到，在资金支持去向方面，财政部除了指出将安排特别国债用于补充银行资本金外，还提出“下一步将顺应我国人口发展变化形势和人民多层次多样化需求，进一步加大相关领域的支出力度，更好惠及民生”。张文朗预计，生育鼓励、消费、中低收入群体社会保障程度改善等或是未来增量政策支持的重点领域。
扩量提质稳增长
作为此次财政发力稳增长的重要举措，专项债被允许用于土地储备、支持收购存量房，优化保障性住房供给。
“本次发布会重启土储专项债的发行，但其目的更多是调节土地市场均衡，同时防范房地产风险。”赵伟分析说，土地储备专项债发行暂停始于2019年9月的国务院常务会议，当时提出专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域。2021年起专项债券可用于租赁住房相关的土地储备项目，不安排一般房地产项目。
值得注意的是，成为地方政府重大项目融资主渠道的专项债，也将迎来用途和管理方式的改革。财政部副部长王东伟在新闻发布会上表示，下一步，财政部要研究扩大专项债券使用范围，健全管理机制，保持政府投资力度和节奏，合理降低融资成本，切实推动高质量发展。
具体来看，专项债除了可用于收购存量住房作为保障性住房外，还可以支持化解存量政府投资项目债务。“前者有助于促进房地产市场止跌回稳、减轻房企现金流压力，后者有助于缓解旧项目续建或结算资金不足问题。”中信证券宏观与政策首席分析师杨帆还注意到，政府提出要完善专项债券“借用管还”全生命周期管理，确保政府负债和项目资产平衡，探索专项债提前偿还，提升项目和债务管理效率。
财政部数据显示，2020年以来累计安排新增专项债券18.7万亿元，支持了约13万个政府投资项目，2024年安排新增专项债券3.9万亿元，为历年来规模最大。1-9月发行新增专项债券3.6万亿元，占全年额度的92.5%，支持项目超过3万个，用作项目资本金超2600亿元。
“财政部其他政策工具也正在研究中，比如中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。”蓝佛安强调。
有关“较大举债空间和赤字提升空间”的表述让不少专家振奋。“这意味着明年的财政预算赤字率可能有较大突破。”在中信证券首席经济学家明明看来，完成一般公共预算意味着今年的赤字率或将小幅提升，完成政府性基金预算意味着年末地方政府债发行将有较大增量。这些政策工具的规模或将在下次全国人大常委会上明确。
中金公司研究部多名分析师的联合解读报告中提到，发布会指出中央财政仍有较大举债空间，并加大对地方化债支持力度，以及多举措缓解年内财政收支压力等，反映财政在稳增长与防风险的力度上双加码。他们认为，金融周期下半场的理想政策组合是“紧信用、松货币、宽财政”，其中财政的作用尤为重要。后续需关注财政政策具体的力度、节奏以及支出方向。
中青报·中青网记者 朱彩云
