塑料的事儿不好谈

　　问号

　　如何对待塑料，全世界需要谈谈。但能不能谈出结果，上个月，许多人来到韩国釜山时，心里都打了一个问号。

　　178个国家的“谈判专家”在正式上桌之前得到了一个说法：“我们要基于（达成协议）这样的信念去谈，实在谈不完，是最后一刻决定的事情。”

　　这场塑料污染政府间谈判委员会第五次会议（以下简称“INC-5”），交织着雄心和冲突，最终在叹息里落幕。从11月25日至12月2日凌晨两点休会，没有达成任何协议。

　　按照原本的议程，这是达成关于塑料污染国际文书的最后一次会议。

　　2022年3月，第五届联合国环境大会续会通过《终止塑料污染决议（草案）》，决定成立政府间谈判委员会（Intergovernmental Negotiation Committee, 简称INC），力图通过5次会议，在2024年年底前制定一项关于塑料污染的具有法律约束力的国际文书。

　　在人类工业文明的历史上，塑料被发明出来已经120余年。以塑料为代表的高分子材料和钢铁、水泥、木材一起构成现代社会的“四大基础材料”。

　　塑料本身并非污染物，然而生产不必要的塑料、对塑料制品的不当使用以及塑料废弃物的不当管理会导致环境危机。

　　据联合国环境规划署统计，每天，相当于2000辆满载的垃圾车所载的塑料，被倾倒进全世界的海洋河湖中。直径小于5毫米的微塑料在食物、水、土壤，甚至人体器官和新生儿胎盘中被发现。

　　INC-5前，联合国秘书长古特雷斯曾公开发布警告说，到2050年，海洋中的塑料量可能超过鱼类。他呼吁全球立即采取行动，力争今年年底前完成塑料公约谈判。

　　来自178个成员国的1400余名谈判代表，以及来自政府间组织、联合国机构、非政府组织和媒体的2300余名代表抵达釜山。外界期待，今年能成为全球塑料治理的元年。

　　国际环保组织观察员姚喆心里有些打鼓。她在亲临谈判现场时看到，当工作组开始讨论，尤其在谈及核心问题时，一些国家的表现似乎是“历史重演”，过去两年的“卡壳”又回来了。

　　INC主席路易斯·瓦亚斯·瓦尔迪维索对外表现得颇具野心，希望在釜山的7天内完成谈判。他要求，工作组的讨论要在前3天结束，第三天晚上再更新一版案文。事实上，到了谈判中期，这份要交的“作业”一直在推迟。

　　会议接近尾声时，所有的谈判转为闭门磋商。观察员向谈判代表团的人打听，会议能否顺利结束，有没有成果，一些代表却反问，观察员们了解到的信息比较多，“你们觉得会怎么样？”

　　分歧

　　在国际谈判中，出现分歧并不罕见。与以往不同的是，这次谈判没有一个既定的国际协定基础，而是关乎如何制定一个新的国际协定。

　　仅在11月29日的新版建议案文里，塑料的定义，就列出了8个选项。这一版本吸纳了各国在前几日谈判中表达的态度和观点，大量内容被框在括号中，意味着存在争议；同一条款下，也不乏相差甚远的案文选项。

　　“塑料公约谈了两年，到了最后几天，各国还在争论什么是塑料，这确实有些讽刺。”姚喆说，各国之所以争夺对塑料和塑料污染的定义权，是因为这将直接影响公约的治理范围。

　　这正是谈判的一个显著分歧——国际塑料污染治理起点应从哪里开始。

　　塑料以石油和天然气为主要生产原料。如何理解“覆盖塑料的全生命周期”，一种声音认为，应将油气产业作为治理的起点。

　　另一种声音认为，这一链条应从关注塑料产品设计开始，延伸至废弃物管理、回收利用等。

　　欧盟成员国和太平洋岛国等是第一种观点的支持者，这一“高雄心联盟”，同时希望塑料公约能制定有针对性的减产目标，进一步结合环境治理中的“生产者责任延伸”原则，要求上游生产者承担塑料污染治理责任。

　　这也被吸纳进谈判最新版主题案文第6条，“设定并定期更新全球塑料生产量/消费量控制目标”。

　　然而一旦限产，在塑料上游产业布局比较密集的国家，以及具备天然资源禀赋的国家，必将直接受到影响。对其他一些国家，也意味着塑料产品的使用成本或将提高。

　　产油国沙特阿拉伯等国就表示，限制生产不应纳入公约。

　　有观察员注意到，一些油气国家，在谈判中会使用拖延策略。比如，两个小时的条款讨论中，他们一次发言就占用三四十分钟，也不涉及任何具体建议，导致时间耗尽。

　　中国是最早采取非必要、一次性塑料产品管控措施的国家之一，明确在2025年内，逐步淘汰所有一次性和不可生物降解塑料。

　　在INC-5第一次会议的一般性发言中，中国代表团表示，希望塑料污染国际文书的谈判坚持问题导向，聚焦易向环境泄漏的塑料制品，针对不同种类塑料制品采取分类管控措施，加强回收利用和安全处置。

　　中国的谈判立场是“兼具雄心，务实平衡”。生态环境部固体废物与化学品司副司长温雪峰在会议边会中指出：“中国政府坚持全球塑料条约的执行机制必须与雄心相匹配，才能有效解决问题。”

　　中国代表团表示，在国际文书的谈判进程中，必须充分考虑不同国家的国情和能力，特别是发展中国家的需求，坚持公平、共同但有区别的责任原则。这也是国际环境谈判的通则。

　　相比自上而下的限产目标，中国更主张自下而上的务实推动。中国代表团引用第五届联合国环境大会的一次决议中的话：“塑料污染治理方法是多种多样的，没有一刀切的做法，靠一种或几种普适性的做法也难以有效推动全球塑料污染治理。塑料全生命周期管控涉及的各链条各环节的治理措施根据各国实际情况均会进行调整，全球塑料污染治理工作应尊重和依赖于各国的努力，应在共同目标的指引下强化各国主动性和自主性。”

　　“中方怀着与各方共同推动达成文书的期待而来，努力就分歧提出解决方案，得到多方呼应。”中方代表出席闭幕会时说，INC-5期间，各方在部分技术问题上取得一定进展，但在核心议题上仍面临重大分歧难以弥合，充分反映了塑料污染问题的复杂性。

　　要雄心还是共识

　　会议的最后一晚，最新版建议案文公布，全部内容都在括号中，意味着一切都没有达成共识。闭幕已是凌晨，会场的垃圾点，堆满了一次性咖啡杯和食品包装袋。

　　“连一厘米都没动。”巴拿马环境部国家气候变化事务主任胡安·卡洛斯·蒙特雷形容的，是各国守着各自的红线，互不退让。

　　海洋将巴拿马塑造为“西半球十字路口”，巴拿马也受海洋中的塑料污染波及深重。这个人口不到北京一半的国家，在2019年发出了中美洲的首个“禁塑令”。蒙特雷说，对巴拿马而言，塑料是一种“大规模杀伤性武器”。

　　巴拿马运河的航线，可连接约170个国家，而参与这场谈判的178个国家，还未找到一个交汇点。

　　今年10月至12月，国际生物多样性大会、气候变化大会、塑料公约谈判相继展开，环境议题密集推进。

　　在姚喆看来，这些国际机制的价值是，让更多的国家参与进来，最大程度地广泛参与。很多环境问题，无法依靠各个国家在自己的国境线范围内治理，需要形成共识。

　　INC主席和秘书处多次表示，谈判将坚持共识原则。作为国际环境治理的经典案例，气候变化的谈判就是基于共识的，任何决定都需要获得全体缔约方的同意。换句话说，每个国家都有一票否决权。

　　但也有人认为，为了最大程度守住“雄心”，决策机制需要调整。与共识相对应的，是多数决定制。实际上，一些更早的环境多边协定，比如缔结于1987年的《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》，就允许在实在达不成共识的情况下，以2/3多数票通过的方式进行决策。

　　姚喆表示，具体到塑料公约，一种可能的操作是，将最有争议的细则设定留给未来的缔约方大会，现在要保证的是在公约议事规则中保留多数决定制，并且在案文中为后续的修订留下伏笔。

　　有深谙国际法机制的业内人士表示，在决定公约内容的现阶段，仍有可能启动投票机制。只是，近10多年来，追求最大共识已经是环境国际谈判的默认原则，未必有国家愿意站出来打破这一传统。

　　谈判谈的是什么？亲历者深知，小部分是环保和技术性问题，大部分取决于政治。

　　基于当前的国际互信基础，深圳市零废弃环保公益事业发展中心理事长毛达对下一阶段的谈判并不乐观。但他欣喜地看到，他们倡导多年的废弃物管理优先次序在这次案文中得到明晰。“在塑料产品设计中，除了可循环再生性以外，产品的耐用性、可维修性、使用安全性等被强调。未来塑料的‘替代’也不光是材料的替代，还包括技术和服务的替代。”

　　不同思路的博弈还在继续。不久前，中国气候变化事务特使刘振民在接受媒体采访时说：“国际谈判不是做生意，做生意实在没有利益可以不做，但国际谈判是能谈到最好的结果一定要谈，没有最好的，次好的也得谈成。”

　　这期间，曾让美国退出《巴黎协定》的特朗普再度当选美国总统，又给全球环境治理带来不确定性。但刘振民坦言，中美气候合作的关键，不在于有多少官方机制能够运作，而是彼此究竟有没有真正的互信，能否开展深入的经验交流与技术分享。

　　“不管谈没谈成，不管最终协定的约束性有多强，它都代表了一个方向——我们要改善自己的环境，我们有这个迫切的需求。”毛达说。

　　塑料谈判结束后不到一周，中国就成立了国家标准《塑料制品易回收易再生设计评价通则》起草小组，旨在通过改善塑料制品设计，促进废塑料回收率提高并实现高值化利用的标准。

　　未谈完的案文将在2025年择期续会。谈判桌上，或许还需要更多高规格外交去突破。但回归城市，背着购物袋进超市，捧着自带杯装咖啡，正在成为人们的日常。