也许很多人不知道，在行政诉讼中，坐在被告席上替成为被告的政府机关进行辩护的人，大多数是政府法制办的工作人员。因为按照国务院有关规定，政府法制办的职能之一就是代表政府应诉。在诉讼中，这些人或因理屈词穷而形态窘迫，或因强词夺理而遭人耻笑，当然也有据理力争的雄辩之时。由于在许多行政诉讼中政府机 关处于被动地位，一位多次代理行政机关应诉的某地政府法制办工作人员说：“我们总是充当消防员的角色。”

　 但现在看来，这支“消防队”有转向“预防员”的可能。据《中国青年报》报道，安徽省日前出台《行政机关规范性文件制定程序规定》，要求省、市、县三级政府所属各部门在颁发规范性文件以前，将文本送同级政府法制办进行合法性审查，未经审查的文件不得印发。这一规定已于今年1月起开始施行。

　 我认为，安徽省的这一规定，实际上就是赋予政府法制办一项新的职能―――对行政机关赖以行动的依据进行事前审查，从而避免了因规范性文件存在违法之处导致行政机关的具体行政行为违法而在诉讼中处于不利地位的被动局面。这就意味着，安徽省的各级政府法制办，已经由以前在行政诉讼中单纯代为应诉的事后补救角色，转换为对行政机关行为依据的规范性文件作事前的合法性审查的“预防员”角色。

　 从行政诉讼法的现有规定看，虽然政府规范性文件的违法之处不可能成为行政诉讼的对象和事由，但在实践中，行政机关赖以行动的多数直接依据就是行政机关的规范性文件，如果这些文件不合法，就很可能导致行政机关的某一具体行政行为的违法或者没有法律依据，从而在可能引发的行政诉讼中败诉。因此，对规范性文件的合法性审查，实质上就是通过杜绝这些文本可能存在的违法之处，从而避免行政机关具体行政行为的违法性。从这个意义上讲，赋予政府法制办以“事前审查”的权力，才是从源头上堵住行政机关行政行为的违法可能。

　 众所周知，在当前的政府机关设置中，并非任何部门和机构都是法律的行家里手，相反，各机关的不同职能，决定了他们的人员也有各自的专长，例如环境保护等。相对而言，政府法制办的工作人员，多数具备较高的法律素养，对现行的法律法规更加熟悉，在法律理念上也可能更高一筹。换句话说，这些人员比政府其他机关的人总体上法律水平更高，更容易发现法律漏洞。

　 从1987年以来，我国已逐步建立起红头文件的“事后备案”审查制度，即文件颁发实施后，交由政府法制部门备案审查，如果发现了问题，再进行纠正。这一制度的实施，为减少行政机关违法行为起到了一定的作用。

　 但是，由于这种审查毕竟是事后审查，也就是说在文件实施之后才予以审查，这就导致一些违法文件在被审查的同时已经实施，难免出现违法的行政行为。因此，现在安徽省赋予法制部门以事前审查的批准性权力，而非过去的事后纠正性权力，这就意味着文件可能存在的违法之处在法制部门的审查中可以被防患于未然。

　 当代中国社会的特色，决定了红头文件在中国现阶段的行政管理工作中有着不可替代的作用和地位。但也正因为红头文件的数量众多和制定层级的复杂，这些文件难免可能存在违法之处，并因此促成行政机关的违法行为。如何避免这些可能存在的违法之处，并将其消灭于萌芽状态，是中国政府需要考虑的宏观问题之一。可以说，安徽省的这一做法，为解决上述问题做了一个有益的尝试。