山西吕梁“3？22”矿难再次将人们关注的目光引向煤炭行业。上周五，尚德琪先生在本栏发表《当停产令只是一张纸》，对矿难频发的原因作了剖析。我赞同尚先生的观点与立场，但又觉得事情远非“行政不作为”所致，还须剖析“行政难作为”。

　 3月28日，《中国经济时报》摘要刊登《煤炭资源环境警示报告》，报 告的主要作者―――中国煤炭地质总院的田山岗教授警告，煤炭资源的浪费和破坏的实质，是国有煤炭资源的巨额流失和坏账损失，国有大矿周边的“寄生性”小煤窑是安全事故频发的最大隐患。他不加遮掩地披露，中国去年煤炭生产百万吨死亡率是世界平均水平的12倍，是美国的100倍！

　 就这样，我仍想挑明，田教授“100倍”的结论是根据煤矿年死亡6000人的官方数字算出的。可是，煤矿死人被层层瞒报、少报，在许多地方几乎是一种常态，如果能剔除统计中的水分，田教授的“100倍”将被突破。

　 若说死亡事故不断与相关法律法规不健全或执法不严厉有关系，是可以成立的，但若把它归究为主要原因又有些勉强。迄今，大到宪法、小到矿山开采的相关法律法规，再到专门的安全生产法，我们已经构建起一个专门的法律体系。为执行落实上述法律法规，纳税人支付的行政执法成本更是不轻。之所以高层很重视，地方很害怕，执法成本高，效果却很差，一定还另有原因。

　 任何法律法规在实施过程中所表现的权威与有效性，都与其赖以存在的经济基础密不可分。宪法规定，矿山资源属国家所有。这个国家所有，就是与矿山开采有关的法律法规的经济基础。可是，宪法及针对矿山资源管理的专门法，却没有明确国家所有的实现形式及开采利用这些国家所有后的收益分配形式。在计划经济时期，地方利益无条件服从中央利益―――那会儿，上上下下都围着计划指令转，各地区之间的利益由中央计划实现平衡，谁都不觉得自己吃亏。而到了市场经济时期，地方有了自己的利益诉求，而自然资源的国家所有制却长期忽视其中暗含的地方利益。

　 财政分灶吃饭在中国已实施了十来年，国家所有的矿山分布于各地方行政辖区内，地方怎么可能心甘情愿地守着自然资源受穷？为什么中央政府强令地方关闭小矿小窑的运动进行了一轮又一轮，可到头来停产令总是一张纸呢？为什么许多地方对停产令采取阳奉阴违的对策，纵容地方小矿小窑大肆掠夺国有大矿的资源呢？如果人们不敢（一味回避）从所有制实现形式和利益分配机制上去问一问为什么，停产令永远只能成为一张纸！

　 地方的不甘心还不仅于此。滥采滥挖的情况小矿小窑普遍存在，国有大矿同样存在。国家拿走了大矿开采的大部分利润和税收，可对矿山开采过程中造成的生态破坏却很少承担责任。回头，矿区周边的农民因生态破坏导致农耕无着只好找地方政府要饭吃，地方又如何心甘？！

　 中国是个“地大物不博”的国家，尤其是不可再生的自然矿山资源。许多矿山限于目前的科技水平，开发价值不大，但今后未必如此。基于此，我始终认为，矿山资源的开发必须受国家计划的综合调控，小矿小窑必须无条件关闭。但是，国家得同时建立利益补偿机制，并承担大矿开采的生态成本，并对大矿周边的贫困农民提供转移支付。有了这个前提，才可理直气壮地追究地方行政当局的不作为责任。