无论从哪个角度观察，这都是一幅饶有意味的图景：中华人民共和国一个省的副厅级干部，在省委组织部安排下，进入美利坚合众国两个州的州政府部门担任职务——省商务厅副厅长成为州经济发展厅的厅长助理，省政府法制办副主任成为州公共服务委员会的委员助理，省知识产权局助理巡视员成为州小企业发展中心的主任助理，省农业厅总农艺师和省农机局副局长则成为州农业厅的厅长助理。

    根据四川省和美国方面达成的协议，刘欣、刘铁、肖军、赵世勇和罗晓东等5名中国官员，从2005年9月至2006年4月,分别在美国佐治亚州和明尼苏达州接受理论培训，并进入州政府部门“顶岗实习”。

    中方所称“顶岗实习”，美方则称为“Job－shadow”，即“影子工作”。中国官员担任助理职务，像影子一样全程跟随厅长（委员、主任）参与各项工作，近距离体验美国政府的运行。

    由会议说起

    归国后，5名“影子”成为四川政坛关注的对象。7月14日，四川省委组织部在成都举行“四川省中青年干部赴美岗位实习情况报告会”，5人分别向参加会议的200余名省级各部门干部，讲述了“深入美国考察美国，跳出中国思考中国”的经历和感受。

    报告会结束前，按照惯例，主持会议的领导应将5人的报告总结一番。但这次，省委组织部一位副部长的总结却言简意赅：刚才赵世勇同志说到了我们会议作风的问题，我们现在就改变一下。他们5位同志讲的，我都同意，就不再重复了。

    赵世勇是四川省农业厅总农艺师，此次顶岗实习中担任明尼苏达州农业厅厅长助理。进入美国州政府之前，他本以为这里会议应该很少。然而他和厅长金·豪格森及副厅长佩里一起工作，“很多时间都是在各种各样的会议中度过的”。厅长一天最多开过5次会。

    在赵世勇的印象中，每次会议效率都相当高：没有长篇大论，直奔核心问题，很少有大而无当的总结。

    一次，副厅长佩里主持会议，研究提高本州养猪场空气质量问题。类似会议，赵世勇在国内也开过不少次。“至少得开半天吧。”他肯定地说。在国内，这样的会，往往先由主持者报告这一问题的宏观背景，再由相关部门汇报情况，然后是与会代表发言。最后，“我得作‘关键性’的总结”。

    但佩里主持的会，仅用了半个小时。资源环境管理处处长先介绍本州养猪场空气质量现状和州议员、基层政府对此的看法，以及如何争取州议会经费支持等，然后与会专家发言。发言完毕，佩里说了两句感谢话。散会。

    会后，赵世勇不解地问佩里：“为什么你不对会议作总结？”佩里回答：“既然我是负责此事的行政首长，对许多问题，在会前我已形成了自己的看法，开会只是验证我的看法是否正确而已。如果大家的看法与我一致，我就没必要再重复了。当然，如果见解不同，我们也会展开讨论。”

    赵世勇也曾为厅长金·豪格森起草过会议发言稿。这位厅长明确要求，不要超过5页纸。

    经历这样的会议多了，赵世勇开始反思以前包括自己在内习以为常的会议：相当程度上被套话、大话所充斥。“社会主义新农村建设，很好的思路，中央领导已经讲得很清楚了，下面各级本应该领会后具体部署实施。可一级套一级的会，总要再把新农村建设的重大意义拿来重复地讲，形成很滑稽的一个局面：中央领导讲，乡里面一个农机员也要讲。”

    美国不同。他说：“美国的很多事情，总体精神上，法律已经规定了；实施方案上，议会已经详尽讨论过了；至于平时的行政会议，就是具体落实，你去做就行了嘛，没那么多要说的。”

    赵世勇在回国后的报告会上直言不讳说起了这种感触。让他高兴的是，“省委组织部副部长马上就采纳了”。

    眼下，赵世勇想在自己“力所能及”的范围内，推行一种新的会风。接受记者采访的次日上午，他要主持一个关于农民工培训问题的会。他给将在会上发言的一位副厅长看讲稿，直接从20多页删到了7页。“不用再讲这件事的重大意义了，都搞了这么多年，有多重要，谁还不知道吗？”

    要照以往，这个会怎么也得开半天。这次，“我明确告诉他们了，就安排在两个小时之内，必须开完。”赵世勇断然说。

    说到会议，四川省政府法制办副主任刘铁也感触颇深。他“挂职”佐治亚州公共服务委员会。该委员会是佐治亚州对燃气、电力、通讯等公共事业进行强制管理的机构，有5个选举产生的委员，刘铁担任其中一个委员的助理。

    刘铁也感到“美国会不少”，但大多是例会。“不像我们，动不动就临时通知有个会”。会议的效率很高，且时间严格固定。他常能见到从10时到11时10分、从11时30分到12时10分这样精确的会议安排。会前，要列出需要讨论事宜的清单，会议中完成一项就划掉一项。

    刘铁“上岗”是从参加委员会的一次行政委员会议开始的。轮值主席没有任何开场套话，直接说，今天有哪几项议题。然后燃气部门开始发言，说目前有3家公司申请市场准入，第一家、第二家缺什么，让他们补了，第三家怀疑其资质有问题，正在调查。

    汇报完毕，委员们都没接话，这让刘铁多少有点儿不习惯。根据他在国内当公务员的经验，汇报完工作，领导总要讲几句。“比如第三家资质有问题，领导总得说一句‘哦，那你们一定要严格把好关啊，不能随便批’一类的话。其实，人家那个部门的工作就是监管，不需要你说，他们也会按照规章把关。”刘铁说着，边笑边摇头，“咱们的领导总要指示几句，好显示是他在‘管’你。”

    接下来另一个部门汇报，也是直奔主题。而在刘铁所熟悉的情境里，接着汇报的人一定会先“兜”几句，诸如“刚才某某同志说到了什么什么，我是深有同感啊……”然后才会进入正题，汇报本部门情况。

    四川省商务厅副厅长刘欣在佐治亚州经济发展厅厅长助理任上，也碰到过纳闷的事。美国禽蛋协会在佐治亚州举办了一场大型博览会，该州经济发展厅协办。开幕式上，厅长、副厅长都没出席，而是由一名直接负责此事的普通职员代表经济发展厅发言。

    刘欣在台下百思不得其解：按说挺重要的场合，你还不至少来个副厅级？这要搁我们那儿，绝对说你不重视双方的合作嘛。这关系，以后可就难处了。

    后来他才弄明白，美国人的逻辑是这样的：如果本方主办，厅长当然会出席。而既然是协办，就只应做协助的事，派直接经手此事的职员发言，最熟悉情况，也最得体。对方也遵循同样的逻辑，丝毫不会认为受到了怠慢。

    采访刘欣是在直通他办公室的小会客室里。正说到这纳闷事，有人进到他的办公室，把他请过去。记者依稀听见，是让他准备下周到某市参加一个会议，而他颇有些为难地说：“可我主要是管外贸啊。”似乎他被安排出席的这个会议，与他的本职工作关系并不大，只是必须得有一名“副厅级”出席，轮到了他头上。

    返回来，刘欣若有所感地说起迎来送往的“东方文化”。他所在商务厅面临的实情是，但凡遇到大型一点儿的会议，“必定全厅动员”。诸如到机场车站接送一类的事情，“每辆车上得有一个本厅的人吧”。否则，“人家就会说了，你不重视”。

    但他在美国看到的，却是另一种样子：政府会议大多包给中介机构，政府工作人员很少参与会议的服务性工作。“所以啊，人家这儿就轻松了一大块儿，不会像我们的公务员整天这么忙”。

    由历史说起

    在明尼苏达州的一次农业博览会上，当地《中西部论坛报》记者采访了“顶岗”担任州农业厅厅长助理的四川省农机局副局长罗晓东。次日，这家报纸在头版刊出题为《中国访问者寻找他的国家农业的未来》的报道。

    假如去掉标题中的“农业”二字，该报道的标题，与100年前欧洲一份报纸报道中国“出洋考察”先行者的标题，如出一辙。

    1906年2月25日，德国著名汉学家福郎克在《科隆日报》上发表文章，题为《中国访问团学习外国的国家管理》。文中不仅介绍了清廷出洋考察大臣的情况，还全文翻译了光绪皇帝派大臣赴西洋东洋考察政治的上谕。该文特别强调：他们此次出洋是为了学习日本、美国和重要的欧洲国家的宪法、政治制度和经济体系。特别是有着极大的可能，将西方的宪法、政治制度和经济体系结合中国的情况移植到中国去。

    此即晚清历史上影响颇广的大事件——五大臣出洋考察。也许只是时间上的巧合。100年后，同样是5名中国官员来到美国，学习行政运作。只不过，那次是中央大臣，着重考察美国议院；而这次是地方干部，直接体察州级政府行政。

    晚清五大臣出洋考察最终收效甚微。后来的预备立宪和皇族内阁，也终将难撑大清王朝风雨飘摇的屋宇。

    而当下，5名四川官员赴美顶岗实习，与他们的前辈相比，已有了更为丰厚的知识储藏和更为充分的心理准备。

    刘欣，1961年出生，大学毕业后在四川省社科院工作9年，从事农村经济研究，后担任眉山县科技副县长、眉山市外经贸局局长。2002年参加全省公选，被录用为省商务厅副厅长。1992年，他曾赴美做访问学者。2002年，他参加干部培训在美国学习3个月。

    刘铁，1965年出生，1989年从西南政法学院研究生毕业后进入四川省政府工作。2002年全年在香港地铁公司顶岗工作。

    肖军，未能采访到。

    赵世勇，1967年出生，从西南农业大学毕业后分配到四川省农业厅，2003年获得四川农业大学博士学位，现出任总农艺师。他曾在美国、日本、菲律宾等国培训和工作。

    罗晓东，1971年出生，重庆大学电机专业毕业后分配到德阳市东方锅炉厂，后担任团德阳市委书记。2002年参加全省公选，被录用为省农机局副局长。同年，他参加干部培训在美国学习3个月。

    然而此番他们出国“顶岗实习”并非没有压力。临行前，消息经媒体披露后，网上曾出现过不少质疑声：“借口而已，政治和法律体系都不相同，国情更不一样，能借回什么呢？”“真正把家门口的事整理好了，民心定了……就不错了。”“晕！为了出国玩玩，什么办法也想得出，真是服了U！”

    大半年过去了，如今5人已完成在美国的顶岗实习回到国内，刘铁却还记得当时网上的质疑。他仍旧有些无奈地摇着头对记者说：“没办法，网络就是这样的嘛。”他承认，各界的评论给他们造成了一些压力，不过这种压力也促使他们在实习过程中进行更深入的比较和思考，以求确有实效。

    刘铁坦率地告诉记者，他在美国政府中没有类似中国“官场”的感觉。他很欣赏美国政府工作人员的一句惯用表达：“I''m working for”政府，或者“I''mworkingfor”某某部门（我为政府工作，我为某某部门工作）。“中国的公务员体制，强调编制和级别，是一个相对封闭的系统。其中包含着一种权力本位意识——我是某一级的官，我在行使权力。这样就会形成‘官场’，形成各种所谓的‘潜规则’。”

    与中国同行相比，美国人更多地将自己政府官员的角色看作一个工作岗位，政府雇佣我在这个岗位上工作，我只需要也只能按照法律对这个岗位的描述来工作。虽然美国公职人员的稳定性也要比其他行业高，但这毕竟不是一个封闭的体系，而只是一种职业。从某种意义上说，这和公司里的一个岗位区别不大。

    一次，赵世勇随明尼苏达州农业厅厅长参加一个生物技术方面的会议。他们去晚了，厅长一进会场就“自觉”地站到角落里，会议继续，并没有农业厅的下属来为领导张罗座位。轮到厅长发言，他从角落里走上台，讲完后又回到了角落。

    这让赵世勇心生感慨：“这要在国内，人家领导是有级别的啊，无论什么时候，总得在主席台中央给安排个位置吧。”

    更让他诧异的是，农业厅厅长和市场处处长一同出差考察，各订各的宾馆，各打理各的事情。“处长根本不管厅长”。后来赵世勇逐渐理解了“人家这下属是怎么当的”：你是雇佣我的上级，“I’m working for you”，那我把职责范围以内的工作干好就是对你最大的负责。至于鞍前马后的事，并不是我的职责。

    由公约说起

    通过半年的顶岗实习，美国政府的方方面面都呈现在5名中国官员眼前。

    罗晓东细致考察了美国政府的机构设置。以州农业厅为例，它没有上级部门，联邦农业部并没有管辖州农业厅的权力；也没有基层单位，只有类似于片区检察员这样的基层雇员。“所以，这里从没有应付上级工作检查一说。”罗晓东说着，大约想起本单位的忙活事儿，自己先乐了。

    他为理解美国政府内人员安排所找到的钥匙是预算：政府向议会提交预算，说明要做哪些事，需要多少钱。议会批准后，政府就根据有多少预算来决定设哪些岗，雇多少人。罗晓东将此概括为“以事定财，以财定人”。而他所熟悉的国内公务员体制，则正好相反，是“因人设岗”，定岗后，有多少人拨多少经费。

    在政府的公共管理职能上，刘欣通过此次顶岗实习，形成了一种明确的观念：公共管理的用武之处应该在市场经济搞不好、有缺失的地方，以解决通过纯粹市场机制不能解决的问题。这就需要对不同的利益群体进行分析，并精确核算政策成本。

    所以，政府应当非常谨慎地介入这一领域。“在实施任何一项公共政策之前，政府一定要谨慎，不能拍脑门决策”。

    刘欣现在很警惕公共管理中的随意性。在他看来，国内的制度设计上，给干部尤其是一把手的随意性空间太大，而依据法律的制度性控制太弱。“党和政府提倡为老百姓办实事，这个出发点本来是好的。但如果缺乏决策分析，太随意，这件事也办，那件事也办，就成了被现代政府管理理念所诟病的‘总喜欢control（控制）社会各个方面’的大政府”。

    带着思考的目光，近距离观察美国，一些细节往往能生发出重大的意义。一次，罗晓东在马路边用几分钟观察了一名负责从邮筒中取信的邮政局司机。当地规定下午4时为取信时间，这名司机提前几分钟到了邮筒旁，并不开箱取信，而是坐在车上看报纸。时间到，他准时取信走人。

    罗晓东的第一反应是，这么严格，是不是有点儿死板。但他再一想，邮政局作为政府服务部门，提前几分钟取信，这几分钟内没寄出信的市民可以投诉，晚几分钟，可能导致信件延误，市民也可以投诉。所以，最合理的办事方式就是严格依照法规。

    “行政严格按照法律去落实，不要主观臆想你政府要去做什么。政府既不要越位，也不要缺位。这样，其实政府工作倒简单了。我们现在是行政权力太大，当然也就比人家累得多。”罗晓东深有感触地说。

    刘铁则更关注政府公共管理技术。“国内一直习惯于命令式的管理，我命令你做这个，命令你做那个。其实管理更应该是一门科学，有它专门的技术。”他强调。

    在佐治亚州公共服务委员会，他除担任委员助理外，还曾到委员会下属的燃气、电力和通讯部门工作。在燃气部门，这里一共12个工作人员，其中6个都是会计师。一次，刘铁看到黑人女士维多利亚正在核算AGL（亚特兰大燃气和照明公司）下属一个财务会计公司和母公司的账目往来。

    他相当惊讶：你们不是号称自由经济吗？核算公司账目这样的事，连我们的政府都不会管啊！

    维多利亚则向他解释，AGL的会计业务并没有请外部事务所来做，而是交给了集团内部的子公司，因此这笔开销要扣除在AGL的成本之外。

    政府之所以这么关心AGL的成本，是因为在燃气这样的天然垄断行业内，不可能充分展开自由竞争。为了控制垄断利润，美国政府通常定出固定的利润率，企业根据这个利润率和成本来制定商品或服务的价格。所以成本成为政府监管的关键所在。

    由于政府掌握详尽的成本核算情况，在制定价格的听证会上，企业根本不可能通过虚报作假来获得涨价的许可。对比国内的价格听证会，民间将其戏称为“涨价听证会”。每次涨价总是百分之百能获得通过。

    “国内的垄断行业，政府命令他们要怎么怎么，可他们总拿成本说事。他们的成本谁来核算？失去监管的成本，都用在豪华车上，用在员工的超高待遇上了。”刘铁说到此声音提高了，“主要还是因为我们的政府没有真正利用这些管理技术来实施有效的监管。”

    电影《天下无贼》中的贼王（葛优）对抢劫犯（范伟）的蔑视，令刘铁印象深刻。贼王宣称最恨抢劫，因为这“连一点儿技术含量都没有”。而这位省政府法制办副主任现在满脑子想的就是，如何提升政府管理的技术含量。

    除了借鉴具体技术，更重要的也许还在理念层面。如罗晓东所言：“从‘根儿’上弄明白美国政府为什么会这样运行。”

    显然，记者采访到的4名顶岗实习官员，对此次在美国培训课程中不断强调的“契约”精神都有切身的感触。他们不约而同都对记者提起了《五月花号公约》：

    1620年，一批英国清教徒乘坐“五月花号”帆船经过艰苦的航行抵达美洲新大陆。船上41名男子一起商定了上岸后应共同遵守的规则，这被命名为《五月花号公约》。后来诞生的为世人称颂的美国宪法，实际上就是以这个公约精神作为基本理念的。

    刘铁从“自治”这一关键词来理解社会契约。早在“五月花号”的年代，美国人就推崇自治，即自己管理自己的事务，而把公共事务委托给通过选举产生出来的人。政府存在的理由和基础，是众人之间达成的契约。而中国的历史传统讲究强权，政府的观念从一开始就界定在“官管民”的概念之上。

    罗晓东从“法”的层面来理解社会契约。什么是法？中国人理解为强制管束，我要立个法来管你，利益主体是不平等的。而按照美国人的理解，法就是一种契约，或者协议，我俩各自都有利益。那么好，咱们来定个平等协议吧，照协议办。

    美国的听证会吸引了罗晓东。按照赵世勇的说法，“晓东常跑去参加各种听证会”。这些听证会给罗晓东最直观的感受就是，不同利益主体间展开反复而充分的讨论，而政府则扮演平衡各方利益的角色，绝不越俎代庖。

    由因缘说起

    四川省干部外训始于1992年。这些年来，接受外训的约有2000余名处级和处级以上干部。

    有媒体将此次5名四川官员的美国顶岗实习，称为“中国外派官员模式的突破”。四川省委组织部的说法：这是四川省第一次与国外大学和政府合作开展领导干部岗位实习培训项目。在选派学员规模、专业结构、职务层次等方面都走在了全国前列。

    据悉，四川省的这种干部外训模式已引起有关方面关注。到明尼苏达州访问的国家外国专家局副局长孙照华，对这一顶岗实习培训项目给予高度评价。中国驻美国大使馆公使郑泽光认为，这样的培训很有创意，项目设计非常新颖，能让国内干部实实在在经历美国政府部门运作的实践。中国驻芝加哥总领事馆总领事徐尽忠评价，这是“境外培训的重大创新”。

    至此，我们已能为这次显得“不太常规”的干部培训勾画出一幅相对完整的图景。

    2004年10月，四川省委常委、组织部部长魏宏以四川省干部教育学会会长的身份，代表四川省干部教育学会，与明尼苏达大学校长罗伯特·布鲁宁克斯博士，在成都签署了“四川省中高级公务员顶岗培训项目合作协议”。

    明尼苏达大学是四川省干部培训的一个重要合作伙伴。从2002年开始，四川已有大约80名处级以上干部在该校接受过培训。

    合作协议正式签署前两周，魏宏曾访问明尼苏达大学，双方就四川省党政领导干部短期及中长期培训项目的进一步合作进行洽谈，初步达成了顶岗培训的口头协议。

    根据协议，受训干部将在明尼苏达大学进行学习，并将通过学校的安排，到明尼苏达州政府下属的厅担任行政助理。

    四川省与佐治亚州的接洽过程目前尚未透露。据信，美国方面扮演关键角色的是佐治亚大学卡尔·文森政府研究院。该研究院是美国政府的咨询机构，“有相当大的能量”。尽管佐治亚州政府对接纳中国官员顶岗实习并非全无顾虑，但在该研究院的努力下，几位中国官员最终成行。

    作为整个培训项目核心运作部门的四川省委组织部，以及四川省委常委、组织部部长魏宏，都并非第一次进入媒体的视野。

    2004年年底，《半月谈》杂志专访魏宏，因为“一直以来，人们常常以神秘、封闭来为组织工作作出况味特别的解读。尤其是在干部的选拔任用上，‘秘不外宣’、‘你知我知’，某些时候甚至成为一项新的组织‘原则’。而这两年，四川省委组织部通过改革创新，让组织工作的各个环节真实地呈现在社会公众的监督之下”。

    针对“构建开放的组织工作系统”，魏宏表示，一个带领国家面向开放世界的执政党，自身的组织建设必须是开放的，要跳出封闭状态，从内容到形式都要体现出与社会和时代相对应的开放程度。

    “在党的建设中，党的执政能力建设是主线。在党的执政能力建设中，组织工作和组织建设是关键。而在新时期新时代，组织部的核心力量不应再是权力，而应是开放的思想、先进的理念，以及靠民主、科学和制度化建设激发产生的力量。”从魏宏的表述，结合在他任内四川省委组织部一系列广受关注的举措，可以解读出这位组织部部长对组织部职能的深入考虑。

    《南方周末》一篇关于四川基层民主试验的报道中透露，魏宏在某次“推进党内基层民主建设”的会议上，当着与会30个县市的书记，评说起正在热播的“超级女声”：为什么几十万、几百万人发疯一样投票？我们可以从多方面去分析，但有一个原因不能忽视，那就是这个娱乐活动调动和激发了公众民主参与和公开选举的激情。他们有规则地民主参与、按规则地得到信息公开，最后按规则实行票决，很有成效。

    香港媒体曾将四川省近年来在基层民主方面的动作罗列出来，并据此推测“四川是中组部的改革试验田”。

    后来魏宏在接受其他媒体采访时否认了此种说法，称：对于“试验田”的提法，是没有的事，中组部从来不搞“试验田”。

    同一次采访中，魏宏还表示，他担心媒体过多介入不利于改革的发展。“就拿我们开展的一些工作来说，在开始做的时候，如果媒体炒作的话，我们可能就做不下去或不做了。我们需要尝试的东西太多了。”

    负责此次赴美顶岗实习具体事宜的四川省委组织部干训处，婉拒了记者的采访要求。但该处工作人员透露，目前省委组织部已收到中组部的反馈，肯定了此次培训是一种创新。“希望我们继续摸索和完善”。