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近日，中国社会科学院发布《中国旅游业发展中的体制改革与创新》行业报告。报告指出，中国旅游业在快速发展的同时日益暴露管理体系的短板，其中多头管理更是成为整个体系的“大疮”。
据介绍，新中国成立以来，中国的旅游业管理走过了一条特殊的道路。从最初的外事接待为主，主要负责管理华侨、华人和外国游客住行游览，到争做创汇的尖兵，主要适应入境旅游的需要，再到初步形成大体适应现阶段市场经济发展需要的旅游管理体系，中国的旅游管理一直留存着整个国家变革的足迹。“客观地评价这样的变迁方式在当时的宏观历史背景下是有效的”。
不过，应时而变的制度安排也留下了诸多难以消受的“遗产”，其中多头管理就是一个。从景区景点来说，“风景名胜区”属建设部所辖，“国家森林公园”归口于林业部门，“自然保护区”归于环保部门，“地质公园”为国土资源部所辖，各级“文保单位”属于文化部门，宗教场所隶属宗教部门，“风景水利区”则属于水利部；景点之间的连接，还涉及交通部；此外，一些跨区域的旅游资源还往往存在错综复杂的区域争夺。
报告认为，这样的分权式架构有其积极的一面。从单个的点来说，这样的归口格局能够保证专业化管理，解决中央部门信息和知识不足的问题；而从区域的面来说，正是这样一种来自不同部门视角的权力博弈，才能使区域社会经济格局不会一方独大，不会轻易地因为单纯的经济动因造成建设失控、生态破坏、文物被损等问题的出现。
可是，这样的权力格局同时也构成了区域旅游发展的重重阻力，在旅游业地位持续上升、打造旅游目的地成为区域旅游业发展的必然要求的区域就更为明显。为了解决这样的问题，在地方层面上，旅游管理体制有过一些不同的尝试。近年来，以上海、桂林、杭州为代表的旅游委员会模式最为引人关注。这种模式的主要思路是，建立统筹旅游业全局的旅游管理委员会，由分管市长任管委会主任，将其他相关部门都列为委员会成员，统一协调旅游业的发展。随着这样的委员会在更下一级的地方政府中的铺设，在解决了旅游业的很多沉疴的同时，旅游管理部门权力过大的问题也逐渐暴露出来，旅游管理集权和分权的度的掌握成为了关键的问题。
美国经济学家诺斯已经证明，即使政府部门的干预行为本身是一种公正无私的公共服务，利益关联也会导致其行为的变形，最后走到期望结果的反面。“政府主导旅游业的惯性，已经导致部门利益深植于现有管理体制之内，改革的摩擦成本，越来越源自其主导方，改革趋缓趋软，并使后期一些带有准需求诱导性质的制度变迁趋向失灵。”
为此，报告建议，尽快用市场的无形之手替换政府的有形之手，使旅游业的管理体制具备自行生产和选择的能力，同时将旅游业自身的结构性问题放到社会经济的总体格局中去，以达到区域、部门、行业发展的总平衡。
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