行政诉讼法应保护公民权益而非政府权威
“代表们一听说是修改行政诉讼法的议案，签名都非常积极。这部法律确实到了必须修改的时候了。”吕忠梅接受中国青年报、中青在线和新浪网的联合访谈时说。
1990年开始施行的行政诉讼法，被视为新中国立法史上一个重要的里程碑。这部法律第一次赋予了中国老百姓“民可以告官”的权利，行政权自此被套上法治的缰绳。但时至今日，这部18年前制定的法律，很多制度安排已无法适应现实需求，弊端日显，亟待修改和完善。
吕忠梅领衔的这份议案，长达37页，“为了这份议案，我们三级法院、几十名法官和学者做了三年的调研。”她说。
老百姓为何不敢告不愿告
“行政诉讼法颁布实施18年来，行政审判发展比较快，也比较艰难。”吕忠梅如是评价。这位女法官的另一个身份是中南财经政法大学和武汉大学的法学教授、博士生导师。
调研中，吕忠梅注意到一种怪现象。一些县区党委、政府门口经常有上访人群。而与之形成鲜明对比的却是，县区法院的行政庭门口门可罗雀。早些年，由于无案可办，一些基层法院的行政庭法官，甚至被安排去催收粮款，协助打假。
“是老百姓没有行政争议可诉吗？不是。是他们对行政诉讼制度缺乏信心，因为现行的行政诉讼机制缺乏必要的中立性和权威性。”吕忠梅认为，正是上述原因导致当事人不敢告、不愿告，法院不愿审、不敢判，判了以后执行难。
据司法统计，截至2001年度，全国法院共受理各类行政案件70余万件，平均每个法院每年受理的行政案件不到20件。不少法院全年甚至未受理1件行政诉讼案件。
著名行政法学家、中国政法大学副校长马怀德教授格外注意今年最高人民法院工作报告中的一组数字。过去五年中，最高人民法院和地方各级人民法院，一共审理刑事案件338万件、民事案件2200多万件，但审理的行政案件却只有47万件，平均每年只有9万余件。
可以拿来对比的是德国。这个仅拥有8000万人口的国家，每年法院办理的行政诉讼案件却高达25万件。
行政诉讼法实施之初，很多百姓“不会告”，他们不知道有这部法律。后来则是“不敢告”，担心一旦得罪行政机关，被“穿小鞋”，招致打击报复。还有很多人打了多年官司，打不赢，即便打赢最后也执行不了。这损害了公众对提起行政诉讼的信心，认为找法院不如找领导。
专家认为，行政权力天然具有自我膨胀的本性，所以，应充分发挥司法审查对行政权力的约束功能。“但现实情况是，行政审判的司法功能发挥不如人意。”吕忠梅说。
状纸被挡在了无形的门槛外
没有初中毕业证，就不给办结婚证、劳务证和驾驶证。这一荒唐规定，出自2007年年初福建平和县政府的一份“红头文件”。强烈舆论质疑下，这份荒唐的“红头文件”很快被废止，距离实施尚不足1个月。
类似这样的“红头文件”并不少见。某地方曾规定录用女性公务员要求“乳房对称”，湖南“嘉禾事件”、银川“出租车罢运事件”，背后几乎都有一个违法的“红头文件”。
一些“红头文件”明显违法，但利益受到侵害的普通公民却无法将之告上法院。现行行政诉讼法对受案范围明确规定，公民只能对行政机关的具体行政行为提起行政诉讼，且只能是在人身权、财产权以及其他法律所保护的权利受到侵害时，方能提起行政诉讼。
“红头文件”等抽象行政行为被挡在了法院的门槛外，而公民受宪法保护的政治权利、受教育权被行政机关侵犯时，也无法向法院提起诉讼。此外，现行行政诉讼法还规定，法院不受理对“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”等内部行政行为提起的诉讼。
“司法不保护，那么让谁来保护这种权利？”马怀德说，“宪法所规定的任何一项权利，都应该进入到司法保护的范围。否则，这个权利就只是停留在纸面上，无法落到实处。”
挡住老百姓的还有狭窄的原被告资格限定。两起典型案例，令曾参与制定行政诉讼法的北京大学法学院教授姜明安印象深刻。
一位女研究生被人贩子卖到山沟里。她父亲找当地公安局解救，公安局却说，你孩子只能给城里人做媳妇，给农村人做媳妇就不行？无奈之下，这位父亲到法院告公安局，请求法院责令公安局解救女儿。法院的答复却是，我们不能受理你的案子，因为你没有原告资格。你女儿没有死，她的原告资格不能转移给你。而且，你女儿已超过18岁，你也不能做法定代理人。
一个安徽老太太的儿子在被公安局收审的过程中丢了，找了几年也未找到。这位母亲到法院状告公安机关。法院的答复如出一辙：你要取得他的原告资格，须请求法院宣告他死亡，这需要4年时间。
“修改行政诉讼法，应该让这个女研究生的父亲、这个丢失儿子的母亲取得原告资格。”姜明安说。
根据现行行政诉讼法，被告只能是行政机关和法律法规授权的组织。但很多侵犯公民合法权益的行为，侵权主体并非行政机关，而是地方党委、纪委或其他享有公权力的机关。包括村民委员会、居民委员会、行业组织和高校等。
一个县的县委和政府可以联合发文，对超生的公职人员、教师一律开除党籍，开除公职；还有的乡党委、政府对不纳税缴费的农民没收财产。在环境污染案中，很多受损害的人弄不清楚究竟能告谁。他们告到法院，却只能得到一个答复：被告不适格，不予受理。
尽管上述部分问题已通过最高人民法院的司法解释得到解决，但终究未上升至立法层面。姜明安认为，在侵权主体既不是行政机关，也非法律法规授权的组织时，能不能被诉，在修改法律时应该加以研究。
此外，行政诉讼法对诉讼时效的规定不尽合理，也导致很多人由于超过了时效而无法提起诉讼。
行政权威不应该靠限制诉讼获得
2006年，湖南一位农民，在中国法治进程中将会有他一笔。当年1月18日，湖南省常宁市荫田镇爷塘村农民蒋石林，向常宁市财政局寄去一份《关于要求常宁市财政局对违法购车进行答复的申请》，认为财政局2005年购买两辆小轿车违法，是对纳税人的钱的不当利用。
对财政局答复并不满意的蒋石林，一纸诉状将常宁市财政局起诉至当地法院，请求确认被告超预算购买两辆小轿车、滥用国家税款侵害纳税人合法权利的行为违法。常宁市人民法院认为，“蒋石林所诉事项不属于人民法院行政诉讼受案范围，不符合起诉条件，故法院不予受理。”
这起未成功进入法院大门的纳税人公益诉讼，暴露出现行行政诉讼法的一个制度缺陷：法律并未设计相应的公益诉讼制度。这样的困境在环境污染案例中尤为明显。一些地方的人因河水、空气、土壤污染致病，却无法对排污企业和相关行政监管机构提起公益诉讼。
过于狭窄的受案范围、原被告资格，不合理的诉讼时效，现行行政诉讼法这些弊端，大大限制了公民维护自身合法权益的渠道。“‘民告官’成本过高。”北京大学法学院教授王锡锌说。
在吕忠梅看来，老百姓的状纸被挡在法院的大门外，状告无门，只好不断上访。
吕忠梅在议案中建议，行政诉讼法修改时，应将规章以下的其他规范性法律文件纳入司法审查范围。同时，将法律保护的范围，从人身权、财产权和经营自主权，扩大至公民的所有正当权益，确立合理的行政诉讼受案范围。
王锡锌认为，凡是公权力主体及其工作人员在行使职权、履行职责时的作为和不作为行为，给公民、法人或者其他组织造成不利影响，侵犯其合法权益的，受到侵犯的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，法院都应当受理。对于法院不宜受理的特殊行政行为，应当采用列举排除的方式加以规定。
受理难，打赢官司更难，执行更是难上加难
对很多当事人来说，行政诉讼能被法院受理难，打赢官司更难，执行更是难上加难。
由于法院的人、财、物为地方党委政府掌握，这让法官在审理一些行政诉讼时左右为难。得罪了地方政府，法院连像样的办公楼和法庭都盖不起来，偏向政府，又势必损害司法公正。
吕忠梅在议案中建议，应该采用异地交叉管辖，或者提高审级的方式革除上述弊端。比如，北京的案子可以拿到天津审，或者是县里的案子提到市里审。
行政干预在非诉讼执行中表现得格外明显。吕忠梅在调研中发现一个现象，个别法院一年没有受理过一件行政诉讼，却有好几百件非诉讼执行。这些非诉讼执行案件大多涉及强制拆迁、收费等，很多政府部门的执行申请并未得到法院的严格审查。
对于政府部门的非诉讼执行申请，法院迫于压力无法严格审查。另外一个很重要的原因，则是利益驱动。个别法院与地方政府达成默契，可以从中获取执行收入。与诉讼费相比，执行收入对于经费不足的法院来说，往往更为可观。
赢了官司执行更困难。一位律师就碰到这样一起案例。在一起行政诉讼中，法院判决某市政府败诉。但这个判决却一直未得到执行。因为该市政府居然做了一个关于拒绝履行判决的决定，并作为红头文件下发！
某市公安局在一起行政诉讼中败诉，但公安局已经把违法执行来的400多万元用来盖了办公大楼，无法执行。“法院不能封公安局的大门，不能拍卖公安局的警车警械，但招待所、疗养院这样的资产能不能拍卖？”姜明安认为，修改行政诉讼法应该为类似执行难问题做专门的制度设计。
“老百姓拿着胜诉判决，却执行不了，对其司法信心，是个毁灭性的打击，会认为法律没用，还不如去上访、堵马路。”马怀德说。
他表示，修改行政诉讼法时，有很多制度可以采用。比如设定藐视法庭罪，对拒不履行法院判决的行政机关，在媒体上公示其法定代表人的姓名和拒不履行义务的内容等。
吕忠梅则呼吁，应在修改时应专门设计一个调解机制。“尤其像拆迁、污染等涉及公共利益的案件，最高人民法院曾出台司法解释，探索一种案外协调的方式，当事人双方主动调解，原告自愿撤诉，效果比简单的判决更好。”
保障公民合法权益应成立法宗旨
马怀德认为，现行行政诉讼法的诸多弊端，一个核心问题是，受限于当时的社会发展和认识水平，立法者对行政诉讼的目的认识不够清晰。
现行行政诉讼法的立法宗旨，开宗明义，是为了保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。
马怀德表示，表面看，上述三个目的似乎同等重要，但法律具体条文却更多地保护了行政机关，对公民权益保护不足。
例如，行政诉讼法有一个维持判决的规定。行政诉讼本来是给老百姓提供一个救济渠道，老百姓对某个侵犯自己利益的行政行为不服，提起行政诉讼，状告行政机关。“法院作为一个居中裁判者，经过审理，最多认为原告推翻这个行政行为的理由不充分，予以驳回就足够了。但法院却超越了一步，确认该行政行为是合法的，予以维持。”在马怀德看来，这一规定尤其荒唐。
“行政诉讼法的立法宗旨，应该是保护公民合法权益，而不是维护行政权威。”吕忠梅认为，旨在维护公民合法权益的严格司法审查，事实上可以起到帮助行政机关自我修正错误的作用。“一个勇于自我纠错的政府，才能真正树立权威，取信于民。”