莱山，民主进退
民主经过莱山，发生了一些改变。
一
自2007年以来，山东省烟台市莱山区110多个村（居）的集体账簿都已经交由街道办事处（原乡镇政府）统一管理，村党支部和村委会两枚公章也都在街道集中保存，村集体购买大件物品要由街道或区政府集中采购，投资稍大点儿的工程建设项目必须由街道出面组织招投标……
在探索“村级事务规范化管理”的过程中，莱山区先后推出了12项制度。农村财务日常管理、非生产性开支、对外经济活动、土地收入资金分配使用等所有村级经济行为，全部纳入了“委托代理”和村级事务规范化管理范围。
《中华人民共和国村民委员会组织法》第一条规定，“农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情”。直观看来，实施规范化管理后，村民自治权利显然受到了很大的限制甚至侵蚀。
但在莱山，这种变通恰恰又是尊重民意、保护村民合法权益的结果。该区实行的“村级事务规范化管理”系列新政，在法律程序上，都是由村民委员会根据组织法的规定，履行了完备的民主程序，得到村民几乎完全一致的拥护后，才推动起来的。譬如，街道统一管账、管章，都是受村民委员会的正式“委托”。
“如果村民和村干部不愿意委托呢？”中国青年报记者走访了该区的3个街道办事处。
“这事儿村民们可以说全都愿意，听不到反对意见。”区、街干部们说，“村民普遍对村干部不放心，巴不得政府管他们紧点儿。”
“村委会成员是村民自己选出来的，不是你们任命的，他们愿意接受这样的监督管理吗？”记者问。
“很多村干部心里肯定不愿意，但是他们又说不出口来。你要是不同意，不就显得好像心里有鬼嘛！于是也只好随着群众表示同意。”区、街干部们说。
“过去你说自己没有问题，群众不一定相信，跟他们说不清楚。现在账和章都不在我们手里，花钱要经过一道道批准、审查程序，村干部从此不受猜疑了。”莱山街道东沟村和解甲庄街道西解村的村委会主任对记者说。
收账，收章，一系列规定“这不准”“那不准”的章程制度，肯定有一个人群的既得利益受损。但是这个群体却没法理直气壮地抵制，并且为了证明自己的清白，还得表现出“不在乎”、“无所谓”甚至“衷心拥护”的样子。
由于有这样的“一致民意”，所以，2007年年初，莱山区委、区政府关于“村级事务规范化管理”的设想一提出来，很快就完成了“委托代理”的法律授权程序，并在全区所有村庄迅速推广开来。
二
“过去有一个村干部，曾经在一年内用公款买了十几部手机！”莱山区委负责人告诉记者。自从莱山由过去的纯农村地区变为烟台市新的行政文化中心，城市化进程迅猛，许多村集体（也就是村干部）掌握着为数不菲的征地补偿金等等，对外经济活动频繁，奢侈浪费、以权谋私的现象逐渐多了起来，由此引发的群体性事件和集体上访接连不断。
虽然村民委员会组织法及相关配套法规对于民主管理与民主监督有非常细致的程序性规定，但实际上，村民投完票以后，对自己选出来的村干部很难制约。毕竟村主任拥有完整的法人代表权力，村委会的公章就拴在他的裤腰上。事关村民和集体重大利益的决定，如果他避开法定民主程序，擅自签字盖章，金额成百上千万元的经济合同就合法生效。干一届捞足了，不再寻求连任，村民们又能奈他何？
出了问题之后，村民并不会因为村级已经实行了自治，村委会不是政府任命的，就不再去找政府讨公道。“委托代理”，说到底，不过是由“事后找政府”变成“事先找政府”而已。群众“事后找”你不能推搪，政府“事先管”——所谓的“村级事务规范化管理”——也就有一定的合理性。
不仅如此。曾有一个村干部，私下对外签合同，给集体造成200多万元损失。区领导为了维护村民利益，多挽回一点损失，想方设法找法规政策依据。好容易找到一份发自高层的红头文件，里边有类似“未履行法定民主程序，签署的合同没有法律效力”的字样。但是法院只认法律，不认文件——只要公章不是假的，签字不是假的，合同就合法有效，至于履行没履行相关民主决策程序，那是你自己法人内部管理的问题。
于是在“财务委托代理”之外，又搞了“公章集中存放”。莱山区政府派出机构“接受村民委托”，把所有村“两委”公章上收，统一配备了一批两道锁的铁柜子，把公章锁在里面。街道办的干部拿外边的一把钥匙，村干部拿里层的一把钥匙。村干部要用印时，标准格式的“盖章申请书”上必须证明材料完备，并有一系列相关人等的签字确认：该提交“两委”讨论通过的，或者该提交村民代表会议甚至村民会议讨论通过的，已经确实开过会“民主”过了。程序若有缺失，管铁柜外层钥匙的街道干部就不给你开锁。
如果没有履行法定民主程序，但负责出证明的那几个村干部和区、街派出的包村干部沆瀣一气，出假证明怎么办？由十多个职能部门负责人组成的莱山区村级事务规范化管理领导小组，每季度对制度落实情况逐村逐项检查，确保每一张原始单据、每一份经济合同、每一笔工作记录、每一步民主程序、每一次公章使用、每一个公开事项都全部检查核对。
规范化的一项重要配套措施是“定期公开”制度。所有涉及钱财进出、分配的大小村务，每月8日~10日各村必须上墙。发现该走的民主程序没走，村民马上就不愿意。区里相关部门领导的手机号码也是公开的，告状不难。
所以，从实际运行情况看，莱山区的这一套好像“限制民主”的做法，反倒恰恰推动了村民自治相关法定程序的真正落实。从上级政府的角度看，账我管着，怎么花钱的决策权力仍然在村里；章我存着，要盖章去办什么事仍然是村里说了算——只不过再不是村主任或支书一个人说了算罢了。
莱山区曾查处过一起“公章案”。有一个村委会主任在公章上收前，偷偷在一些空白纸上盖好印藏起来，私自对外签订经济合同。由此也可见村集体的“印把子”是多么让人红眼。
既有民主程序的严格审核，又有配套制度的硬性约束。按照规范化的制度要求，村支书、村主任的通信费实行限额报销，每月不超过200元，超了，他绝对没法报。村里有公车的，燃油维修费每车每年报销不超过2.5万元。
也不是“一点空气都不给”。按照国家统一规定，村级“招待费”必须是“零支出”。莱山区领导“法外施恩”，说：村干部可以喝酒，但每年接待费总支出不得超过当年该村集体经营可支配收入的7%，且绝对额最高不得突破12万元。
接待账必须张榜公开。有次一位区委领导下乡，在一个村的“村务公开”栏里看到有一项：“接待某某局饭费若干元。”后来在开大会时就举这个例子，对干部们说：“大家到村里去就别再喝啦。喝完了被人贴到墙上，多不好看！”
后来发现，有的村干部避开统一的财务“委托代理”，到村办企业去报账。于是，区里把村级集体企业的财务管理也给规范了进来。
三
“加强村级事务管理，上合宗旨，下顺民心，可以有效地管住村里的‘钱袋子’、‘印把子’和‘笔杆子’，保障群众民主权利，维护农村和谐稳定。”莱山区委书记段大伟说。
莱山区村级事务规范化管理领导小组的同志介绍：“光买存放账本和公章的柜子，就花了不少钱呢。加上建设专用办公场所和增加的人员开支，政府财政投入得有好几百万。”
抓稳定如今是基层政府的头等大事，他们愿意花这个钱来买稳定。和十多年前县乡政府指靠村干部催粮派款、打胎人流不同，不计征地拆迁的账，目前财政对农村是净投入，农民生育观念也发生了巨大变化。如今，基层政府对于村干部的重点要求，就成了亲民为民，廉洁从政，别给我惹乱子。
莱山区自2007年春实行村级事务规范化管理以后，再没发生过因村干部经济问题引发的群体性事件和集体上访。去年，在城市化进程急剧加快的情况下，全区农村到区以上信访仍比2006年下降30%之多。农村党员干部违纪案件从2007年前的年均10起，下降到近3年来的年均4起——而且这4起还主要是新发现的陈年积案。
现在，除征地拆迁外，老百姓的利益诉求与基层政府也确实基本吻合。村民从规范化管理中获得的好处，比政府买柜子、盖房子所花的钱，就多出太多了！去年与规范化之前的2006年相比，全区村级公务费、通信费、交通费支出分别减少了60%、79%和69%。3年加一起，节省的钱已经不是一个小数目。更要紧的是，2007年以来，全区农村因为征地取得的补偿款高达4亿多元，全部严格按规定管理使用，村干部沾不上手，因而“跑冒滴漏”现象也就难以发生。
12年前《中华人民共和国村民委员会组织法》正式开始实施时，完全不是这样的局面。当时，在很多地方，农民站在他们自己选举出来的村委会一边，基层政府则站在可以由他们任命产生的村党支部一边，双方矛盾非常尖锐，“两委”的“公章争夺战”打得遍地烽烟。那时，也有些地方试行过“村账乡管”，但在乡镇政府动辄给农民“打白条”、集资提留索取无度的情况下，村民怎么可能愿意把财权上交？而如今，在莱山，却见官民一心落实民主程序，监督制约村干部行使权力，时空转换让人目眩。