不在红线内的房屋该不该拆

    居民申请政府信息公开的回复显示，所征收房屋不在红线范围内。对此，有关部门回应称：按照新的征收条例，红线范围不等同于房屋征收范围。

    被征收户陈女士供图

    8月9日、12日，中国青年报连续刊发报道《数十起行政诉讼挡不住强拆》、《不在红线内，照样被强拆》，反映长沙市开福区福源花园公寓等小区不在某工程项目的红线范围内，但房屋依然被征收的情况。其中，部分居民在行政诉讼过程中，法院裁定先予执行，房屋被强制拆除。

    “原先，小区不在项目的用地红线内，也不在建设用地规划许可证的范围。按照旧的拆迁条例确实不能够拆迁。”开福区有关部门负责人近日接受中国青年报记者采访时回应称。但是，根据2011年国务院及长沙市的有关规定，该小区可进行房屋征收，“因为它在土地调查红线、规划调查蓝线的范围内。”

    上述负责人所说的规定，指的是2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》。

    记者注意到，这个被普遍称之为“新拆迁条例”的《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后，各地对房屋征收范围的规定不尽相同。

    官方称新政策已调整房屋征收程序

    在开福区政府法制办公室主任刘小鸥看来，此次产生“红线争议”的原因，一是路幅规划线形调整，二是新的征收政策暂未被所有人接受。

    刘小鸥的另一个身份是长沙市黄兴北路建设及棚户区改造征收工作指挥部（以下简称“征收指挥部”）法务部部长。她坦言，若按照2001年《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称“拆迁条例”）的规定，福源花园公寓的确不在拆迁范围。

    该条例第6条称，拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。而欲取得房屋拆迁许可证，必须提交建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件等5份资料。

    获得这5份资料的前提之一就是，拆迁房屋须位于项目的红线范围。

    不过，2009年底，北京大学五位学者“上书”全国人大常委会，建议修改拆迁条例。2011年1月，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“征收条例”）出台，拆迁条例随即废止。

    记者注意到，征收条例删去了房屋拆迁许可证的有关内容。但至于房屋征收是否还需“建设用地规划许可证”、“国有土地使用权批准文件”等资料，条例没有明确列举。

    “这可能是因为房屋征收已经形成了一个惯例，或是其他法律对此已有规定，而不需重复性地做这种规定。”华中科技大学法学院副教授尹建国认为。

    刘小鸥说，2011年12月，长沙市人民政府出台《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称“长沙市征收办法”），细化了征收条例的有关内容。

    根据该办法，提出征收房屋的单位，应该提交“规划部门出具的项目符合城乡规划和专项规划的证明材料以及划定的项目规划调查蓝线”、“国土资源部门出具的项目符合土地利用总体规划的证明材料和土地调查红线”等至少3份资料。

    记者发现，与征收条例相对应的，上述条文也未提及“建设用地规划许可证”、“国有土地使用权批准文件”等说法，只是表示应有“证明材料”。

    长沙市征收办法规科副科长高润石告诉记者，此处的“证明材料”之一，即指国土部门出具的“土地调查红线”及规划部门出具的“规划调查蓝线”。

    他称，有关部门此前对在册建设的项目已进行调查，土地调查红线、规划调查蓝线是有技术规范的，不是政府随便划的。“最终，调查红线可能根据群众反馈意见和实际情况，有增有减。”

    2010年3月，福源花园公寓进入了土地调查红线的范围，3个月后，该公寓“因房屋较新”而没有被国土部门划入正式红线。改变发生在当年年底，黄兴北路拟修改调整线形方案，规划中的路幅正好穿过了这个小区。

    按照开福区有关部门负责人的说法，根据长沙市征收办法，由于福源花园公寓之前已进入土地调查红线、规划调查蓝线，在路幅规划调整的情况下，房屋可以被征收。

    刘小鸥称，目前，开福区只有中国青年报此前报道的福源花园公寓、湘春路两处小区出现类似情况。

    开福区城乡建设局副局长、征收办主任陈晓蓉说，相比拆迁条例，新政策只是程序的先后调整，即先房屋征收再办理相关土地手续，而非不需要办理相关手续。未来的征收都将照此执行。

    迟来的“土地调查红线”规定

    记者发现，征收条例颁布的2011年，长沙市房屋征收领域的规定经历了一番“洗牌”。自2010年10月启动修改的黄兴北路路幅调整方案，也在2011年最终敲定。

    时间回到2011年1月21日。经过将近一年的征求意见与讨论，国务院征收条例公布并正式实施。旧拆迁条例时代结束，新拆迁条例元年开始。

    就在同一天，长沙市城乡规划局对黄兴北路的修改线形方案的为期一个月的公示，也进入了最后一天。

    当年7月，这个调整方案获得长沙市政府批准。方案中，规划中的黄兴北路路幅东移，须压占福源花园公寓所在的土地。7月12日，福源花园公寓的居民看到了张贴出的“征收补偿方案”征求意见公告。

    7月，湖南省有关部门发出通知，提出专项清理有关征地拆迁的规章和规范性文件。

    事实上，直到此时，长沙市征收办法尚未出台。而在2011年4月，湖南省发出贯彻实施征收条例有关问题的通知，要求各地按照新条例对房屋征收的程序，转变工作方式。

    该规定的条文仍然沿袭拆迁条例的模式，要求拟征收范围内国有土地使用权被依法收回后，区人民政府应根据区征收实施部门提供的建设用地规划许可证等资料作出房屋征收决定，并在征收范围内发布公告。

    其中的一个反映是，2009年7月施行的《长沙市国有土地上房屋征收与补偿安置工作规定》（以下简称“长沙市征收工作规定”），于2011年10月被长沙市人民政府废止。

    记者注意到，该工作规定施行于2009年7月，比国务院征收条例还早了约一年半，但文件名称与后者极其相近。

    根据长沙市政府的批复，黄兴北路修改的线形方案于8月正式入库。

    当年11月，长沙市征收办法终于出台。“征收办法明确了，凭土地调查红线来确定征收范围。”高润石解释。

    值得注意的是，自征收意见公告发布以来，这是“土地调查红线”一词第一次明确用于限定征收范围。

    次年3月，福源花园公寓居民看到了正式的房屋征收公告。此后，部分居民通过互联网、媒体等渠道提出了“所征收房屋不在用地红线内”的质疑。

    “为什么长沙市征收办法出台之前，就能按照‘土地调查红线’范围的标准把我们纳入拟征收范围？”一位居民近日还向记者质疑。

    在征收指挥部办公室主任邓宜春看来，部分居民要求出具“用地红线”可以理解，“但是，‘用地红线’是拆迁条例体系下的思维，现在的征收范围是依据‘土地调查红线’。”

    高润石解释说，按照新的征收条例，征收房屋的同时才能收回土地使用权、确定土地红线，如果事前先划分土地红线，反而是侵权。

    记者了解到，王小华等福源花园公寓未签约的部分居民的担忧是：“按常理，正式的红线没有确定，怎么能先开始征收房屋？如果规划之后又更改，不需要征收房屋了怎么办？”

    征收标准不一或造成地方滥权风险

    房屋征收范围是否应在正式红线范围内，是否应位于建设用地规划许可证等文件的范围？记者发现，事实上，征收条例出台之后，各省对此的规定不尽相同。

    例如，《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》将此分为三种情形，根据建设目的不同，房屋征收范围可依据建设用地规划许可证确定，也可由市建设行政管理部门会同市房屋管理、发展改革、规划土地、财政等行政管理部门以及相关区（县）人民政府确定。

    福建、江西等地也明确，项目业主提出房屋征收申请时应提交征收范围红线图。这与湖南省长沙、岳阳、湘潭等地市的规定不同。

    华中科技大学法学院副教授尹建国认为，由于征收条例在此问题上未作明确规定，不同的地方有不同的做法，在实践中可能存在少数地方政府滥权的风险。

    长沙市一名干部告诉记者，各省对房屋征收范围划分的不同，与当地经济发展水平有关。如果土地还是生地，不可能把它划分出红线；而要求提供建设用地规划许可证的，通常土地开发的程度已经较高。

    在2010年底国务院征收条例尚处于征求意见阶段时，全国律协行政法专业委员会副主任袁裕来公开表达了担忧。他认为，拆迁或征收房屋从此将变得简单。理由是申请拆迁在拆迁条例中原有5个要件，而征收条例规定，只要报市、县级人民政府房屋征收部门批准。

    袁裕来告诉中国青年报记者，从理论上分析，征收范围应该具备两个前置要件，其一是规划部门的许可证，用以说明土地使用权的收回符合城市规划；其二是土地批文，它应该与实际征收范围吻合。

    他表示，房屋的征收范围不应该与既有的控制性规划相冲突。

    从事房屋征收案件代理业务多年的北京亿嘉律师事务所高级合伙人燕薪律师认为，土地调查红线、规划调查蓝线只是有关部门的前期调研工作，建设用地规划许可证等文件的正式红线图才具法律效力。

    “对于征收的前置要件，拆迁条例显得一目了然，但征收条例把它划分成了好几条。”燕薪说，按照他的理解，征收条例所说的“规划”依然指建设用地规划许可证的相关内容。

    划拨或出让土地前，应先依法征收地上附着房屋所有权，尹建国认为有一定道理。他认为，房屋所有权不是政府的，政府不能直接处分，只有征收完毕将其转为国有之后，才能将房屋对应的土地使用权出让。

    尹建国建议，新征收条例的目的是为了平衡双方利益，必须严格按照程序办事。“征收是一种损益性的行政行为，损益性的行政行为应更倾向于维护公平公正，而不是片面追求效率。”

    开福区有关部门负责人近日告诉记者，黄兴北路系列棚改项目共涉及6910户房屋、158家单位建筑的征收。目前一期征收已完成95.5%，全面进入收尾阶段。但是，仍有部分居民存在漫天要价等不理智行为。

    不过，一些居民对记者表示，他们或在别处已有住房，或生活较为宽裕，只是因对征收政策持保留意见才暂未签约搬离。

    上述负责人称，该项目属于省市重点工程，由于部分居民拿老政策的眼光看待新的征收工作，建设进度受到了一定阻碍。

    “如果真的为了搞开发，为什么我们只征收几栋公寓？旁边的公寓岂不是可以一起征收？”该负责人坚称，黄兴北路的项目没有违规，“如果没有底气，我们不敢回应媒体的质疑。”

    本报长沙8月15日电

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