福山的新声音：什么是治理

    “治理”一词作为舶来品，国内学术界对其研究时间颇长，对governance一词的翻译，就有众多版本。中共十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标提出，“治理”开始从学界走入普通民众的视野。

    对于“什么是治理”，各学科、各角度的专家解读众说纷纭。曾预言了民主自由和全球资本主义作为“历史的终结”的美国著名学者弗朗西斯·福山，在《治理》杂志（Governance）2013年7月刊上发表了评论文章《什么是治理》（What Is Governance），提出了他的最新见解。

    在文章中，福山开门见山就提出，他所讨论的“什么是治理”，并不是界定、占领定义制高点意义上的，而是讨论如何衡量治理，如何衡量“好的治理”（善治）。福山没有给读者下定义式的答案，而是给了4个维度的评价标准：

    程序性衡量（procedural measures）——政府官员的行为符合既定的规则；

    能力衡量（capacity measures）——汲取社会资源（尤指税收）能力角度；

    输出衡量（output measures）——国家治理显现效果角度；

    官僚自主性衡量（measures of bureaucratic autonomy）——政府机构在规则范围内，相对独立、灵活变通地执行可操作政策。

    治理概念由来已久，分为多个层次和不同定义。治理理论的代表人物R·罗茨提出了7种关于治理的不同定义：公司治理、新公共管理、善治、国际间的相互依赖、社会控制论的治理、作为新政治经济学的治理、网络治理。从这些细分的概念上不难看出，治理概念在不同领域的主体不同，所以更无所谓政体的区分。福山明确在文中说明：“我想要一种威权和民主政体都能适用的治理概念。”不论什么性质的国家和地区，不论发达国家还是发展中国家，不论公司实体还是虚拟世界，都有治理上的问题。福山聪明地躲开了理论界的概念之争，把注意力集中在衡量标准上。

    更进一步，福山以官僚自主性为横坐标，国家治理能力为纵坐标，不同国家都可以放在同一坐标体系中考量。比如，在福山看来，中国是高自主性、高治理能力，美国是低自主性、高治理能力，印度是低自主性、低治理能力，尼日利亚属于高自主性、低治理能力。而同为高治理能力的国家，美国属于自主性不足，中国属于自主性过度。

    其实，对于各式各样关于治理的解读，还是可以总结出一些共同取向的：治理与纯粹的市场、等级式的科层制具有显著的差距，强调了国家、社会、企业等之间的新组合，新组合以多种关系构成一个试图克服不可治理性的网络，政府由此得以使用多种新的政策工具，因而能力可能得以加强。也就是说，多个治理主体各有长处，政府在其中起了统筹的作用。这就给治理质量、政府质量加以新的使命和涵义。

    福山这篇文章在文献的梳理上也有亮点。在美国，社会中心论学者和国家中心论学者有着理论交锋的历史和传统，而福山在文中不仅仅吸取了社会中心论学者的观点，也高度总结和概括了国家中心论学者的观点。我们从福山身上看到对话和吸取能力，学者的学术成果，是相互补充、相互在批判中借鉴和学习的，无论是不是自己所在的学术“阵营”，都可为自己学术理论的成长和论证提供依据。对话是一种习惯，对话是一种美德。