6.4万平方公里的“里子”如何更新

　　关于一座城市的“韧性”，财政专家刘尚希是这样理解的：“城市能抵御公共风险，这风险就不会落到老百姓个人头上。”

　　去年6月底，刘尚希参加了全国政协“扎实有序推进城市更新改造”调研。在浙江，委员们看到改造后雨天不再积水的老旧小区，也走进新建成的、能开进检修车辆的地下管网廊道。

　　“现代城市的基础设施提升了一个档次。”这位全国政协委员、中国财政科学研究院原党委书记感慨，工程手段确实能有效解决“城市病”，对冲公共风险，让我们下雨不用“看海”，马路不用“开拉链”。他很关注城市更新看不见的部分——地上光鲜，地下管网设施不到位，城市仍然是脆弱的。

　　2023年中央经济工作会议上，习近平总书记谈到建设城市地下管网，强调这是城市的“里子”工程，“咱们中国传统都是要面子，实际面子里子要一起要，要更重里子”。

　　根据住房城乡建设部的数据，截至2023年年底，中国城市建成区面积达到6.4万平方公里，是1981年的近9倍。2024年，中国常住人口城镇化率达到67%，9.4亿人生活在城镇。在这场人类历史上规模最大、速度最快的城镇化进程中，庞大的水管、电缆、光纤、燃气管也在地下“生长”，支撑着每个人的生活。在“服役”多年后，它们如今需要跟上中国式现代化的要求。

　　今年政府工作报告中提到了城市更新，包括“加强燃气、给排水、热力、地下管廊等建设和协同管理”。报告沿用了党的二十大报告关于“城市更新行动”目标的描述：宜居、韧性、智慧。

　　城市重要的生命线工程

　　全国政协常委、经济委员会副主任毕井泉也参加了全国政协去年的那次调研。据他回忆，调研由全国政协一位副主席带队，全国政协经济委员会“去了5个副主任”，委员们在筹备阶段就踊跃报名。

　　调研为去年9月全国政协召开的远程协商会提供了成果。会上，全国政协委员、江苏省住房和城乡建设厅原厅长周岚视频连线发言，谈燃气“问题管道”的存量更新。那次协商会设了几个视频连线点，其中一个设在一座城市的管廊运管中心大厅里。

　　在某种意义上，那场协商议政活动还在动态延伸——周岚出现在今年全国两会的“委员通道”上，站在人民大会堂里再谈“城市更新”。

　　她说，我国已实施了超过6.6万个城市更新项目，改造了25万个老旧小区，让1亿多人直接受益。以江苏扬州仁丰里的实践为例，一期工程就有水电气管网改造，“让居民的房子更安全、百姓的生活更便利”。

　　会场之外的故事是，这位拥有建筑学博士学位，又曾在职能部门服务多年的政协委员，一直在关注“地下管网”问题。

　　周岚曾经在去年的提案中写道，“城市燃气等管网是城市重要的生命线工程”，不能让它“带病运行”。

　　应急管理部2022年的数据显示，全国有近10万公里燃气管道出现不同程度的老化。受邀参加全国政协调研的中国国际经济交流中心研究员窦勇对近年来发生的城市内涝灾害和天然气管线安全事故记忆犹新。

　　他对记者说，改革开放以来，城市人口快速增多，但市政基础设施滞后了，尤其是地下管网。他过去调研发现，全国城市供水、供气、供热、排水管道中，1990年以前建成投入运营的管网有18.2万公里，占总数的6%；2000年以前的约53万公里，占比17%。早期地下管网建设标准低、质量差，需要开展大规模更新改造。城市供电、通信、供热、燃气等管网分头建设、分别管理，成本高、风险大。

　　党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出：“建立可持续的城市更新模式和政策法规，加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，深化城市安全韧性提升行动。”

　　最后都要说到钱的事

　　在去年9月全国政协远程协商会上，发言者刘新勇的身份有些特别。一方面，这位全国政协委员、河南投资集团有限公司原党委书记代表地方建设的“国家队”，另一方面，他又是城市内涝问题的亲历者。

　　刘新勇记得很清楚，得知自己要在河南分会场连线发言后，他感到“责任重大”，要把河南的经验和探索讲清楚，提出有针对性的建议。他与全国政协经济委员会工作人员反复讨论，又和河南省政协、河南投资集团制定工作计划。在他看来，要提出真问题、好建议，案头研究和实地调研都不可或缺。他带队去河南省发展改革委、住房和城乡建设厅、应急管理厅调研，也到郑州市寻找一手资料。

　　“中国已经步入城镇化较快发展的中后期，存量提质改造和增量结构调整并重，从‘有没有’转向‘好不好’。”刘新勇说，要破解城市规划建设管理的“碎片化”和“城市病”问题。

　　准备了两个月后，他在那场远程协商会上提出：加强北方平原地区城市内涝特点研究，健全完善“流域+城市”防洪排涝治理模式，提升上游蓄洪能力、城市排涝能力、下游行洪能力。加快形成溢流污染控制、初期雨水治理等工作协同机制。

　　刘新勇回忆，自己发言后，全国政协领导曾就细节专门向他发问，关心城市如何用技术应对极端天气。

　　参加同一场远程协商的周岚，非常了解“技术上的问题”，她说，“如今我们的工具很多”。机器人可以从内部出发，像内窥镜一样探查、排查管网故障；压力测试装置可以随时监控管道是否存在液体或气体泄露的问题；新建的综合管廊能够把所有功能的管线预设进去，一旦建成就不必再反复开挖。

　　去实地调研时，刘尚希委员站在浙江宁波新建的地下综合管廊里，感到“空间很大，很震撼”。这种管廊建设成本高，每公里造价达数千万元甚至上亿元。不同的施工地点难度系数不同，成本也不同。

　　周岚也说，长远来讲，管廊在经济效益、社会效益、环境效益方面无疑“综合最优”，问题在于一次造价高，如果有可持续的入廊付费制度，那就没问题。

　　“说来说去，没钱啥事也干不了。”毕井泉给记者讲了一个朴素的道理——不光要找到地下管网更新改造的钱，还要保证管网的正常运营。

　　他解释说，客观上，城市地下管网建设没有稳定的资金来源，以水管为例，按照水污染防治法，污水处理费只能用于污水厂处理污水，不能用于污水管网建设。

　　毕井泉说，发达国家大多走过先污染、后治理的历程，这些经验教训中国可以参考，弯路不必再走。上世纪70年代经合组织倡导“污染者付费原则”，把生产生活对环境造成的影响，内化为生产和消费的成本。我国上世纪八九十年代加收电力、铁路建设基金，机场建设费，电话初装费，贷款修路、收费还贷，这些都是重要的经验。

　　刘尚希也在考虑钱的事儿。“建成、运营维护、可持续”需要一个商业模式，“光靠财政去投钱，财政借来的钱以后怎么还？”此外，还要解决管网多头管理、各自为政的问题。窦勇向记者举例说，如果没有统一的规划，修水管可能一铲子把电缆挖断。

　　已经完成更新改造的“里子”，如今也要面对是否可持续的挑战。全国政协常委、中国人民银行原行长易纲就注意到，目前国内部分地区已建成的地下综合管廊向使用方收费存在堵点。对此，易纲建议在国家层面对给排水、燃气、通信等管道线路接入地下管廊作出明确收费规定。

　　这是一本大账

　　在抄起铁锹干活之前，周岚觉得，应该先摸清中国地下管网的“底数”，比如地下几米，管网的情况怎么样等。对于这些，如今的物探技术在不用挖开的情况下也能进行探测。

　　她说，先摸清情况，找准薄弱环节，然后去分析发展的需求和居民的需要，因地制宜作针对性规划，逻辑相当于先体检再治病。

　　“这个年代做事情，精细化要贯穿全过程。”周岚说。

　　毕井泉坚信，只要解决了资金的问题，不管大家对工程提出多么精细的要求，都能够满足。

　　他建议，在电力、供水、污水排放和处理、供热、供气、电信价格之外加收地下管网基金，专项用于地下管网建设的资本金，分年逐步到位，并以此为质押向社会融资，以扩大投资效应。在地下管网建设初具规模时，把加收的建设基金改为相关企业使用综合管廊的租金，用于归还债务利息以及补偿管网的建设运营的支出。

　　对于每个地方都头疼的地下管网“多头管理”问题，他建议以市、县为单位，由各地下管网企业共同组建独立的管网公司，实行管网统一规划、统一建设改造、统一运营。同时，加快地下管网立法，明确生产者、消费者的权利义务和政府各有关部门的责任，规范各市场主体的关系，为地下管网建设运营提供法律保障等；新建设的城区统筹考虑地上地下空间利用，老城区分期分批改造老旧管网，因地制宜。

　　“因地制宜”是这些委员为地下管网更新改造建言献策的关键词，其中包括针对居民不同需求、生活状况“因地制宜”。

　　比如，周岚希望保留老城区生活原本的特色，不要拿一把尺子、一种建设标准去度量所有的空间；毕井泉特别重视农村污水处理和安排好低收入群众、困难人群的生活，强调要同时考虑涨工资、收费和特殊人群费用减免措施。

　　“城市病的致病基因是‘以物为本’，城市更新改造就要遵循人本原则，以价值为导向，不再以项目为导向。”刘尚希说，虽然他履职调研时谈得最多的往往是“钱”，实际上，他考虑的出发点是人，“让更多人受益”。

　　毕井泉同时也是中国国际经济交流中心理事长，曾多次带领中心工作人员到各地开展针对地下管网的调研。其中一项发现是，据北京市测算，按100年计算，建设运营统一管理的地下管廊的成本，要比分别建设和管理低50%。

　　除了长期看来能节约成本，毕井泉还考虑了当前中国经济社会发展的各个方面——更新改造地下管网，还能拉动钢材水泥需求、增加就业和税收、推动生态文明建设、保证城市安全运行……这是一本大账。

　　周岚也聊起南京的小西湖、苏州的十全街、上海的田子坊、北京的亮马河、广州的永庆坊，在改善百姓生活环境的同时，这些项目扩大了城市的有效投资，保护了城市历史文脉，提升了城市竞争力。

　　“地下管网更新改造是推进高质量发展的必经之路，这一代人不做，下一代人也要做。”毕井泉说。