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文章开始之前，请大家想象以下场景——
地点：镇政府会议室
人物：镇长、副镇长、镇人大代表、普通民众
事件：讨论本年度镇里谁要用钱? 用钱干什么?这钱该不该用？用了以后效果如何？
镇政府的“花钱计划”被上百名老百姓公开讨论，这在国内极为罕见，而在浙江温岭，这种场景从2005年首次出现在该市新河镇起，经过六年的发展，已经成为当地一张闪亮的城市名片。
从那时起，温岭在基层民主建设上有了新的进展，以民主恳谈为主要形式，公众参与政府年度预算方案讨论，人大代表审议政府财政预算草案并进行调整，实现了实质意义上的预算审查监督。
“民主恳谈”被称为“中国21世纪基层民主的第一缕曙光”，发端于温岭新河镇的参与式预算也成为我国公共预算改革的破冰之旅，它的实质意义是什么？持续了六个年头，新河改革提供了一个什么样的制度标本？
“民主恳谈”什么都可以谈，何不谈谈预算
温岭市委宣传部理论科科长陈奕敏是公共预算改革试验的发起者和设计者之一，他的另外一个头衔是“温岭市委民主恳谈工作领导小组办公室副主任”，人称“陈恳谈”。
1999年6月，浙江在全省开展农业农村现代化教育活动。当时，温岭市松门镇领导主动向陈奕敏提出“能不能做些创新”。这次谈话的成果就是后来举办的“农业农村现代化教育论坛”。
论坛的形式类似记者招待会，干部当面回答居民的提问，能解决的当面解决，不能解决的，给出措施和最后解决期限。
创办者当时并未想到，这个小小的创新会走得这么远。那次论坛，有100多位居民自发前来参加，并提出各种各样的问题，大到投资环境、建设规划，小到液化气价格、邻里纠纷。当年，松门镇就举办了四期类似的会议。
1999年底，温岭市委推广了松门镇的做法，各乡镇出现了“民情恳谈”“村民民主日”“农民讲台”等多种活动形式。后来，这些形式多样的民主对话统一更名为“民主恳谈”，并被迅速推广，开展得好的地方可以在年终考核时获得“创新奖”，并多计入一分。
陈奕敏认为，民主恳谈不仅是思想政治工作的载体，更是基层民主的一种原创形式。2001年以后，一些乡镇开始以民主恳谈的方式就某些重大的决策议题征求公众意见，并选择性地采纳。
2003年开始，他们开始寻找将民主恳谈制度化的路径，“这是体制外的东西，没有法律地位，需要与体制结合，如何找到体制内的制度呢？2004年是我最困惑的一年。”回忆起当年的情景，陈奕敏有诸多感慨。
2004年，温岭市委出台关于民主恳谈的文件，规定民主恳谈是乡镇政府决策的必经程序，并将其列入党建责任制考核。此时，已有人将其称之为“小人大”。
2004年底，世界与中国研究所所长李凡来到温岭，在陈奕敏的陪同下，对民主恳谈的开展情况进行了一周的调研考察。回到北京后，他打电话给陈奕敏，建议当地考虑将乡镇政府一年一度的预算与民主恳谈结合，“民主恳谈什么都可以谈，何不谈谈预算呢?”
李凡的这句话让陈奕敏茅塞顿开。政府每年的预算是最重要的公共决策事项之一，和老百姓的切身利益息息相关，审议政府预算草案是乡镇基层人大重要职权之一，如果能将体制内的人大作为民主恳谈的接口，突出人大在预算决定权中的作用，那么就可以激活人大的监督职能。
在此之前，2004年8月10日，温峤镇召开过一次民主恳谈会，讨论吉屯坑水库引水工程以及增加2004年度基本建设财政预算项目。由于2003年以来的连续干旱，为城区供水的横路头水库库容大幅下降，供水严重不足，全镇有近4万名居民的生活用水紧张。吉屯坑水库距城区12公里，年库容47.8万方，水质为一级饮用水，长年满库待开发。吉屯坑引水工程建成后，能确保城区两万人口和江厦片1.5万人口的正常供水。镇政府需投资200万元，在吉屯坑水库下游堤坝接水，铺设管道。
在讨论中，大家对建设水库引水工程、增加本年度基本建设预算项目没有异议，但是对供水的区域有不同意见。镇政府根据讨论的结果修改了引水工程建设方案，并向镇人大主席团提交了《关于吉屯坑水库引水工程建设和增加2004年度基本建设投资预算的议案》。人大主席团召开温峤镇临时人民代表大会对政府议案进行了审议表决，议案获得通过。
此次民主恳谈会首次尝试让人大代表与群众一起参与讨论政府年度预算调整方案，最后由人大代表审议表决，奏响了温岭市参与式公共预算改革的序曲。
2005年初，刚刚走马上任的新河镇党委书记金良明已经被财政上的难题压得喘不过气，因为国家政策的限制，2004年镇政府财政收入中，土地出让金减少了几千万元，财政赤字高达5500多万元，如何制定2005年的预算让镇领导班子头痛不已，当年的镇人代会也推迟到了7月。此时，他决定接受找上门来的陈奕敏的建议，召开预算民主恳谈会。
2005年，可能是载入史册的一年。从这一年开始，新河镇的人大代表可以对镇政府预算草案提出质询和修正，从这一年开始，以新河实验为代表的温岭公共预算改革正式拉开帷幕。
镇政府买车花费少了20万元，预算真的调整了
2005年7月27日上午，新河镇十四届人大五次会议开幕。按照惯例，当天上午的第一次全体会议上，宣读了政府工作报告和财政预算草案报告。草案非常粗略，简单开列了19项预算支出，诸如“行政管理费1600万”、“城市维护费350万”。
当天中午，在召开“预算民主恳谈会”之前，新河镇领导班子先开了一个政府办公会。温岭市人大常委会副主任张强富提出，“既然让代表质询提问，就要把每项开支尽可能列得详细，代表们提问题才有针对性。”
镇领导班子采纳了这个建议，临时决定增发一份《新河镇2005年财政预算（说明）》。下午的恳谈会上，代表们都拿到了这份预算说明，每项预算支出的具体用途被详细列出，其中，行政管理费1600万元：行政在职人员……650万元；自聘人员……75万元；日常办公用品及文印费100万元；……车辆购置费70万元。
“这样详细地公布每一笔开支，当时镇领导班子都有点担心，”如今担任温岭市水利局局长的金良明坦陈，当时行政开支里有个“会议及招待经费”110万元，“老百姓看了肯定要有意见，说我们大吃大喝乱花钱。”此时，他也承认，乡镇领导都有苦衷，上级领导来视察、邻近乡镇来学习，招待是免不了的，开预算民主恳谈会也要花钱，代表们喝的矿泉水不是花钱买的吗？这110万元还包括镇政府食堂的买菜钱。可是，让他为难的是“怎么跟老百姓解释？”
最终商量的结果，是把“会议及招待经费”的条目改为“会议及会务经费”。
当天下午，预算民主恳谈会在镇政府报告厅举行。当时的媒体报道这样描述：主席台上，镇政府领导班子9个人一字排开，台下90名人大代表和来自全镇89个村6个居委会的193名老百姓，人手一份《新河镇2005年财政预算（说明）》，四台空调吹着冷气，台下的代表人手一瓶水边喝边发问，台上的领导人手一支笔边答边擦汗。
人大代表陈元方问：“行政管理费1600万元是不是花得太多了？车辆购置费为什么要花70万元？能不能压缩这部分财政支出？”
镇长戴美忠答：“镇政府用车一直有困难，目前我跟书记两个人用一辆别克，另外有三辆普通桑塔纳，一辆用了13年，一辆用了11年，最新的也用了9年，十几年的车破损严重，根本开不出镇去，所以，镇里打算新买一辆别克、一辆面包车，再添两辆桑塔纳，预计要70万元。行政管理费高是因为镇里自聘人员比较多，我们打算压缩这块经费，节约开支。”
代表吴笑菊提出：“镇里的残疾人很多，财政拨付慈善总会的30万元根本解决不了问题，能不能追加这部分投入？”
“慈善总会成立后，资金主要靠社会筹集，我跟书记两个人已经带队到外地和企业筹款，如果财政条件允许，镇领导班子将研究增加这部分经费。”
发问的人大代表和旁听群众共有18个，9个镇领导都作了回答。
预算民主恳谈会结束后，新河镇又召开了人大财政预算审查小组和镇政府班子的联席会议。人大财政预算审查小组是在上午的会议上由人大主席团提名并通过的，人大副主席兼任组长，4名成员中两名是年龄较大、经验丰富的村支书，另外两名是文化层次较高、较年轻的村会计。联席会议具体商量代表对预算草案提出的意见，恳谈会上代表和老百姓提出的18个问题都一一过堂，并形成了一份《关于2005年财政预算报告项目调整的说明》（以下简称《调整说明》）。
新河镇的这次人代会上，还经人大代表表决通过了一项设立人大财经小组的决议：将会议期间的人大财政预算审查小组转变为闭会期间的人大财经小组，负责对政府财政预算执行情况的监督，镇政府要每个季度向财经小组汇报预算执行情况。
7月28日上午9点，人大代表和旁听群众拿到了《调整说明》。“没想到预算真的调整了，镇政府没含糊。”《调整说明》显示：政府车辆购置费从70万元调整为50万元，自聘人员经费从75万元缩减到70万元，慈善事业经费从30万元增加到50万元……
整个《调整说明》最终宣读完时，会场上鸦雀无声，新河镇2005年财政预算最终定稿通过，关于设立人大财经小组的决议也成为新河镇的一项地方规定，人大财经小组被保留下来。
当然，这份修改后的预算也不能让所有人都满意，但观摩了整个过程的专家还是给予了很高评价，毕竟，能将乡镇的财政预算细化到每项支出已属不易。“不仅细化，而且听取了人大代表和民众的意见，同时将这些意见反映在最终预算的修改上面。”陈奕敏说。
之前忧心忡忡的金良明也长舒了一口气，“别的不说，这次民主恳谈会让老百姓了解了政府花钱的苦衷，我们也不会被人指着鼻子骂大吃大喝糟蹋钱。”
新河实验渐进发展
按照规定，镇政府每季度应向人大财经小组汇报预算执行情况。2005年11月3日，新河镇召开了预算执行情况民主恳谈会，向财经小组成员和人大代表公布了当年1～9月的预算执行情况，“当时镇长和主管财政、土地、教育等工作的8个副镇长都坐在台上接受代表们的询问。对代表们提出的意见，镇长和副镇长们都做出了解释，但财经小组的作用发挥得不明显，他们的声音没有发出来。”当时在现场的世界与中国研究所研究人员张芳说。
新河镇的探索仍在继续。2006年3月6日，120多名自愿参与的老百姓，对即将提交镇人大审议的预算草案提出质疑。
当时，恳谈会由镇人大主持，参加的人员根据自己关心的问题，分成工业、农业和社会发展3个组。恳谈之前，来自北京、上海、广州的政治学、财政学、法学和人大制度专家对报名参会人员进行了一个上午的培训。
中山大学政治与公共事务管理学院院长马骏教授的开场白很形象，“我看来了不少女代表，什么是预算？就是家庭妇女管家里的钱袋子，但这是自己的事儿，不用告诉别人，政府的钱袋子是政府在花大家的钱，因此我们要一起管政府的钱袋子。”
3月8日，人代会正式开始，会议日程安排了两天，第一天的整个下午用来召开恳谈会，给代表们充分的时间讨论。
当天上午，大会通过了《新河镇预算民主恳谈实施办法》（试行），对预算报告初审民主恳谈、人民代表大会民主恳谈、修改并通过预算报告及预算执行与监督四个环节的具体原则和程序都作了详细规定。
下午的民主恳谈会，副镇长做完预算草案报告及预算细化说明后，由财经小组成员、初审小组的三名组长分别汇报了初审情况，接下来的程序和2005年一样，镇长和其他几位分管各项事务的负责人在台上回答代表们的询问。
马骏教授观察了大会期间的恳谈，在他看来，绝大部分人大代表和民众提出的要求都是有道理的，但是，政府收入有限，在这种情况下，就需要通过对话，让大家在最需要马上做的事情上达成共识，这就需要设计一个程序来进行选择。
2006年的具体做法是：3月9日，正式代表和列席代表共200多人，分为五个代表团再次讨论民主恳谈会后形成的预算修改方案。按照规定，提交的议案必须要有5名以上的代表联名，修正权限包括：削减、否决、增加，其中要求增加预算的议案必须同时提出其他支出项目的削减，以保持预算平衡，预算修正议案经过镇人大主席团审查后决定是否提交人代会全体会议表决，代表过半数以上赞成就可通过。
此次讨论中，有8项预算修正议案提请人大主席团进行审查，随后两项议案在全体会议上以多数票通过表决，形成《新河镇2006年财政预算修正案》。
马骏认为，这是国内第一起人大代表行使预算修正权的例子。
陈远方和赵敏华是当年通过的两项预算修正议案的领衔者，回忆自己经历的几次预算民主恳谈，他们最大的感受是，自己发挥作用了，人大代表不再是以前的“吃吃馒头、举举拳头”，“如果说人大代表当得好能打100分，在这几年内，我可以给我自己打95分。”
有了辩论，预算修正案被否决
推行了4年参与式预算的新河镇，在2008年2月举行的第十五届人民代表大会第二次会议上，出现了“意外”场面。由于主张没有被人大主席团列入预算修正案，16名人大代表中途退场。
按照议程安排，2月24日上午，大会采用民主恳谈的形式审议预算草案。当时，新河镇7个管理区之一的塘下片代表曾提出，希望增加100万元投入“塘下中学”的校园建设。
当天下午，新河镇人大副主席娄建荣在大会上说，由于塘下中学校园建设涉及数额太大，镇里准备2008年专门作为一个项目处理，不列入预算修正案。
听到这一消息后，塘下代表团愤然退场。
很快，新河镇镇长郭海灵、党委书记朱宝卿也走出会场。拒绝回到会场的人大代表、试图拉回代表的政府官员，聚集在镇政府大楼前争论。“有钱搞城市建设，为什么就没钱支持孩子的教育?”一位还算冷静的代表解释了他们的愤怒。
退场使得会场气氛更加活跃，塘下代表团回到会场时，场内正在上演一场激烈的辩论。
“是培养子女要紧还是修建老城区要紧？政府应该在教育上增加经费，而不是拨款给城区建设。”一位代表似乎马上站到了退场代表团一方。
在本次恳谈会前，李凡和陈奕敏曾专门赶到新河镇，与镇领导商讨，提出在“预算修正议案”提交大会表决前，设置一个辩论环节，让人大代表更充分地表达意见。对于意外增加的辩论环节，镇领导表示，“可以做，没有什么可担心的。”
当年在现场的上海人大培训工作委员会调研员周梅燕这样评价增设的辩论程序：是在代表之间做出的一项对话安排，表达各方声音，平衡不同利益，正是因为辩论程序的启动，使得这次会议中的预算修正议案遭到了强烈的阻力和反对，出现了两件预算修正议案未获通过的意外结果。
为新河镇精心设计辩论程序的陈奕敏表示，新河镇2006年与2007年的人代会上共有三个“预算修正议案”提交表决，都是高票获得通过，而这些议案表决前都没有辩论程序。当然，议案表决能否被通过，与其自身的合理性相关，但是，辩论程序对表决结果的影响也至关重要。对付诸表决前的议案进行辩论，可以使代表充分交流各自的看法，使各种意见激烈交锋，使各利益群体的不同判断和利益诉求深度碰撞和反复博弈，从而有利于代表对议案的合理性作出更明确的判断，使表决更能体现代表的真实意愿。
参与式预算走向市级部门
马骏和李凡是新河实验“智囊团”的主要成员，他们几乎观摩了从2005年至今的每场镇财政预算民主恳谈会。在他们看来，新河实验代表了我国公共预算改革、建立公共财政监督的方向。从目前情况来看，新河经验被复制和制度化并不难，但这主要取决于地方政府领导的胆识和决心。
郭海灵自2005年12月担任新河镇镇长后，一直支持参与式预算，“表面上看削弱了政府的财权，实际上支持了政府的工作，老百姓了解了预算的制定过程，部门领导也不会再来批条子，而且一旦出现预算决策失误，镇长的压力也减轻许多，现在每次镇领导要花钱，总要把预算拿出来，看看人大规定要花多少，我们要照着这个来。”
正是有了这种见识，2010年，郭海灵在他主政的温峤镇，着手进行预算民主恳谈，与新河镇的做法不同，在政府开始进行预算编制的时候，每个村的村民都可以发表意见。
从新河镇党委书记调任温岭市水利局长的金良明更是在市人大的支持下，进行了部门预算民主恳谈。温岭市水利局的2009年财政预算，在提交市人代会审议之前，就进行过一次较大范围的征求意见。在2009年2月18日召开的座谈会上，水利局的账本摊开让大家讨论，参会的人员包括市人大代表、财政部门的负责人，还有来自镇(街道)的代表。
2010年是温岭发力推广参与式财政预算监督的一年，市人大常委会发文要求各个乡镇全面推广。2010年1月17日、23日，温岭市人大组织的对该市建设规划、交通、水利三部门开展的“参与式预算”会上，人大代表与公众代表提出意见：“建3500万元的防灾避灾教育中心，有必要吗？”
关于温岭市防灾避灾教育中心建设项目，代表们说，把防台风的科普知识放在这个中心搞，没有必要。如果想搞科普教育，可以动作“小一点”，通过媒体宣传、印发资料等方式，不必单独建立一个中心。
金良明说，预算恳谈会之后，他们向温岭市政府作了汇报。后来，在该市政府的主持下，财政局、水利局、教育局作了进一步协商。最后决定:这个项目今年暂时删除，将来是否建设，要经过论证，“如果建设，不能超过3000万，并且要教育局具体负责，当前只能进行前期调研。”
2010年4月中旬，温岭市人大常委会主任会议上，温岭市财政局有关负责人作了《关于市交通局等三个部门预算民主恳谈代表和公众建议落实情况的报告》。
在报告中，温岭市交通部门“及时调整融资计划”，调增农村公路养护费90万元等；温岭市建设局原安排移山工程、湖心公园到锦屏公园沿河“征地及绿化工程预算”等项目被取消；在温岭市水利局预算上，温岭市防灾避灾教育中心建设预算项目也被删除，此外，还有很多预算都作出了调整，涉及的金额大约有两亿元。
“这么大的项目，在预算恳谈之后及时作出调整，这在我们水利局历史上也是空前的。”金良明说。
部门预算的每一分钱怎么花，大家都看得清楚明白，他在资金的分配上反倒觉得轻松多了。身为负责人，用起钱来是受点约束，但金良明似乎并不在意。他说，有公众参与的决策，更合理、科学。
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