法律法规为何沦为一纸空文

    8个月里免费通行高速公路2361次，偷逃过路费368万余元，一审判处无期徒刑，并处罚金200万元，这些数字引起人们对43岁的河南禹州农民时建锋命运的关注。从去年年底至今的一个多月里，时建锋犹如“坐了过山车”。     

    在媒体的追访下，被告人时建锋爆出了“为弟弟顶罪”、“高速公路有‘内鬼’”等猛料。接着，被“顶罪”的弟弟时军锋向公安机关自首，并出示了一份与自称武警支队官兵的人签订的合同，合同规定时军锋的汽车悬挂某武警支队牌照，可免收通行费，作为回报，时军锋每年付给不菲的酬谢。随后，一审法院宣布启动再审程序。紧接着，河南省高级人民法院以一审法院认定时建锋犯罪事实不清、证据不足为由问责四名法官，提起公诉的平顶山市人民检察院宣布撤回起诉，由公安机关补充侦查。   

    此案司法程序中有诸多瑕疵：一年半时间里，时建锋案走完了侦查、起诉和审判的全部程序，又在媒体和舆论聚焦之下，历经翻供、自首、法院重审、检方撤诉、公安重新侦查等种种戏剧性变化。检察院提起公诉之前曾经两次退回公安机关补充侦查，但是疑点尚未查清，起诉决定已经作出；一审时法院由不具备资格的助理审判员担任审判长；时建锋没有委托律师，法院并未通知其家属为其请律师；时建锋究竟在8个月里获利多少，审理中没有查清，便以诈骗罪法定最高刑期判处无期徒刑……

    然而，更令公众忧心的是案件背后的问题：各地高速公路收费之高已是无可争辩的事实，不合法、不合理的公路收费屡禁不止、屡清不绝，公众对高速公路收费不合理多年声讨无果。   

    “贷款修路、收费还贷”还要持续多久

    首都机场高速、京石高速……如果逐一列举近年来由于收费引发强烈质疑的高速公路和其他公路，这个名单将会无限拉长。从北京大学法学教授到北京市人大代表，从律师到普通车主，从向相关部门提出信息公开申请到提起质询或诉讼，民众对于收费公路的拷问一直没有停息。

    此次“天价过路费案”发生的路段为郑尧高速，属于中原高速股份有限公司管理。公开资料显示，2010年上半年，郑漯高速、漯驻高速、郑州黄河大桥、郑尧高速4条收费道路作为该公司主营业务的营业收入总额超过10亿元。  

    这在全国并非个例。2008年2月，国家审计署公布2008年第2号审计结果公告《18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果》称，辽宁、浙江等16个省(市)在100条(段)公路上违规设置收费站158个，截至2005年年底违规收取通行费149亿元。按地方政府核定收费期限和目前收费水平测算，这些收费站点还将收费195亿多元。 

    此外，收费公路规模过大。 “十五”期间16个省（市）收费公路规模增加较快，新增二级以上公路的67%为收费公路，总里程达6.35万公里。  

    主管部门态度如何？在1月18日国新办新闻发布会上，交通运输部副部长翁孟勇回应，“没有收费公路的政策，就没有中国交通的现状，收费公路政策对支撑中国交通运输体系的发展产生了积极的推进作用，正在研究建立低标准的公路收费系统。” 

    审计抽查山东、北京等12个省（市）35条经营性公路，由于批准收费期限过长，获取的通行费收入高出投资成本数倍乃至10倍以上，成为“高价公路”。   

    北京市交通委在给北京市人大代表李淑媛关于京石高速公路超期收费的质询答复中曾这样解释：公路经营者首都高速公路发展有限责任公司担负着五百多公里已建成高速公路的管养任务和规划新建三百多公里高速公路的建设任务，建设资金主要来自银行贷款，新建高速公路也处于培育期……通过依法收取通行费偿还贷款，还贷压力很大……  

    记者发现，“贷款修路、收费还贷”不约而同地被各地的公路管理者拿来，为自己收费辩解。   

    专家指出，出资建设公路原本就是政府的财政责任。２０多年前，为弥补政府财力匮乏，并出于地方经济发展的迫切需要，国家推行“贷款修路，收费还贷”的公路建设模式。然而，“贷款修路”仅仅是一种弥补政府财力匮乏的无奈和权宜之计。政府财力一旦跟上，就应该恢复公路的免费公共品属性。 

    国家发改委经济贸易司副司长耿书海在2011年中国物流发展报告会上指出，中国各种过路过桥费已高达运输企业成本的1/3，高速公路收费标准过高，应大幅降低。 

    耿书海表示，我国的高速公路收费标准过高与建设体制有关。西方一些国家的高速公路都是由政府投资，属于公共设施。在我国高速公路目前的融资模式下，一些地方政府为了改善交通基础设施以招商引资，引进了企业贷款修路，但是很多地方公路贷款还完了还在收费。      

    针对这些问题，交通部综合司副司长蔡玉贺透露，国外很多收费公路可以收90年甚至100年，中国目前收费公路最长的年限是30年，因此下一步降低公路收费标准，将采用延长收费时间来实现，交通运输部正在研究以高速公路等为主的收费部门体系和以普通公路为辅的不收费的体系。 

    这一表态马上引起质疑。有评论指出，当前中国公路所出现的资金缺口问题，既来源于超前的公路网建设，又源自政府公益性免费公路建设的缺位。以延长公路收费期限设置低标准收费体系，无法解决资金缺口，反而增加了社会负担。

    沦为一纸空文的法律法规

    针对公路的管理监督，我国已相继颁布了多部法律法规。1998年1月起施行的《公路法》、2004年11月起施行的《收费公路管理条例》以及交通部发布的《收费公路权益转让办法》、《关于进一步规范收费公路管理工作的通知》，都对收费公路的管理作出了明确规定。   

    但是现实中，法律法规和部门规章基本没有得到执行。《收费公路管理条例》规定，“政府还贷”公路转让为经营公路应当向社会公布，并采用招投标的方式；转让经营性公路权益中的收费权，不得延长收费期限，而众多政府还贷公路的“变身”并未经历这样一个法定程序。  

    首都机场高速和京石高速原本都是政府还贷公路，经营权转让给首发公司后，收费期限大大延长。李淑媛与京石公路收费“较劲”15年，一直得不到有关该公路投资和收费的基本信息，相关部门给的修路贷款的信息每年都不一样，有时说12亿元，有时说11亿元，还贷多少，也是一次一个说法，有时说剩8亿，有时说剩6亿，直到审计结果出来，才知道早已赚得盆满钵满。  

    审计调查山东、江苏、浙江等10省（市）106个公路经营权转让项目发现，地方政府越权和违规审批经营权转让项目64个，占转让项目数的60%。如上海市沪杭高速公路等12条公路发生收费权转让18次，其中有12次未经有关部门审批。少数地方领导利用职权违规插手公路经营权转让，一些单位和个人从中牟取私利，造成国有资产流失。如湖北省武汉至黄石高速公路对外转让时，由于少数领导插手，一名外商从中牟利14.5亿元。 

    2004年11月1日开始施行的《收费公路管理条例》明确规定，技术等级为二级以下(含二级)的公路不得收费。但是，在国家确定的中西部省、自治区、直辖市建设的二级公路，其连续里程60公里以上的，经依法批准，可以收取车辆通行费。

    按照规定，东部地区的所有二级公路，不论政府还贷路还是经营性公路，一律不得收费。然而，条例实施近7年时间里，媒体曾经曝光过不少东部省份的二级公路违法收费的事例，但是对公路违法收费案件极少有被查处的,更无一责任人被追究法律责任。  

    翁孟勇在1月18日表示，将来要全部取消二级公路收费。截至2009年，全国二级及以上高等级公路收费里程为42.52万公里。这表明，目前收费的公路里程仍太大。

    “这就说明了我国治理收费公路的难度之大，国家行政法规已经明确规定取消所有二级公路的收费，但是行政机关还在设时间表，更何况这个时间表在实践中还没有得到有效执行，如果有关部门在利益上不作让步，收费公路就会是永远解决不了的难题。”一位要求匿名的专家对本报记者表示。

    “收费公路之所以会问题频出，就是因为监督不到位。”长期关注收费公路的李劲松律师表示，收费公路是一种公益性、服务性的公共产品，从投资到监管都规定了由相关的权力部门来负责，监管部门之所以难以发挥作用的另一重要原因就在于其本身与公路收费存在着利益上的关联。按照有关规定，公路收费年限期满后将收归职能部门进行管理，这就意味着职能部门将要担负起养路的责任，但若将收益权转让企业，企业在收费期间则将代替职能部门履行这部分职责。“在这种情况下，只有消费者是相对方，且消费者的利益却要靠利益共同体的一方来保护，这是个悖论。”

    重重疑点尚未解开

    河南省高级人民法院作出问责决定后，平顶山市检察院新闻发言人武方晓对媒体表示，时家兄弟一案早在侦查和审查起诉阶段就已存在诸多疑点，该院曾经两次将此案退回鲁山县公安机关补充侦查。

    武方晓称，当时主要的疑点有两个，一是当事人偷逃高速公路费数额巨大，由中原高速平顶山分公司提供相关数额并不符合规定，于是要求第三方对平顶山高速公司的地磅进行了测量，排查了数额问题；另一个是，怀疑时建锋有共同犯案人，虽然就此展开了调查，但没有进一步结果。

    两次补充侦查没有结果，时建锋一直声称该犯罪行为系其一人所为，无他人参与，且有证据材料可证明其犯罪行为，所以检察院就该案行使了“先行起诉”的权利，根据已经查清的事实，向平顶山市中级法院提起公诉。    

    武方晓坦承，现在看来，对时建锋先行起诉的确存在瑕疵，因为案情还有不少疑点：一是案件关键人物李金良是否存在；二是尽管时建锋揽下所有罪名，该案是否有其他共犯，没有进一步追查；三是中原高速平顶山分公司计算出来的偷逃金额解释不明；四是罪名认定问题，对于时建锋偷逃过路费是否适合诈骗罪，此前曾有过探讨，但最终以诈骗罪提起公诉。

    北京炜衡律师事务所律师许兰亭认为，两个疑点对于时建锋的定罪量刑很重要，没有完全查清，公诉机关应该坚持不起诉，审查起诉中，时建锋8个月里究竟赢利多少一直不清楚，在经济犯罪中，非法获利数额是定罪量刑的主要依据，此案反映了我国刑事司法中长期存在的“公检法轻制约、重配合”的问题，“公诉机关发现不符合起诉条件就应该坚持作出不起诉决定，不能把皮球踢给法院，我国刑事诉讼法中根本没有先于起诉的规定。”  

    在许兰亭看来，时建锋没有请律师，“尽管他的情况不属于刑事诉讼法规定的法院必须为其指定辩护律师的情况，但是公检法三家在办案过程中，也应该有耐心，告知时建锋的家属，他有这个权利，不能只想着快审快判，把案件办完就算了，如果有律师介入，就会把这些没有查清的疑点提出来，法庭不一定完全采信，但是错案发生的关口有可能被把住。”

    中国人民大学法学院副教授、刑事诉讼法学博士李奋飞认为，多年来，我国刑事审判没有实现真正的控辩平等对抗、法官居中审判，“庭审流于形式”的问题越来越严重，时建锋没有获得律师的帮助，庭审中没有一个证人出庭作证，就是例证。

    在“侦查机关案卷笔录中心主义”的作用下，公诉方只需宣读侦查机关的案卷笔录，控制整个法庭调查过程。接着，侦查过程通过案卷笔录对法庭审判程序产生决定性影响，使法庭审判在一定程度上异化为对侦查结论的审查和确认，法庭失去了独立自主审查证据、认定案件事实的能力。

    对于备受争议的诈骗罪名，多名律师认为，“罪名较合适，量刑有些重，并处罚金200万元根本执行不了。”

    香港大学法律学院助理教授郑戈撰文指出，本案中检察院已经发现此案中存在的疑点，却没有履行法律监督机构应尽的职责，而是坚持提出了起诉，法院在审判过程中又再次错过了纠正错误的机会，这似乎印证了律师界流行的一个说法：“公安做饭，检察院送饭，法院吃饭。”时建锋便在这一运转流畅的传送带上被送往监狱。

    本案在定罪上也存在值得商榷的地方，时建锋被法院判定为犯有诈骗罪。我国《刑法》第266条对诈骗罪的定义是“诈骗公私财物”。即使撇开时建锋是否犯罪主体这一点不谈，并且对何谓“诈骗公私财物”作宽泛的解释，也很难说本案中的犯罪主体在其主观方面有非法占有公私财物的故意，而这是确认诈骗罪的要件之一，《刑法修正案（七）》第10条似乎更符合本案的情况。该条规定：将刑法第三百七十五条第二款修改为：“非法生产、买卖武装部队制式服装，伪造、盗窃、买卖或者非法提供、使用武装部队车辆号牌等专用标志，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金。”

    检察机关之所以没有利用这一明显相关的条文来起诉，不见得是为了追求更重的刑期。诈骗罪是可以独立实施的犯罪，被告可能是自己伪造军用车牌和武警证件及服装，可能是去假证件售卖者那里搞到这些东西，这些都不妨碍定他诈骗罪。而一旦适用上述刑法修正案条款，则必须找出假军用车牌、证件、服装和提供者。

    此案发展至今，诸多重要事实尚未查清，平顶山市检察院宣布撤回起诉后，有媒体概括了留待再审程序此案的几大疑点，现在法院所称的“新的证据”是指时建锋供述主使者是他弟弟，还供述称，高速公路公司有“内鬼”，“我弟弟说，每个月都给他们6000元”。这两条重要陈述显然都应认真核查，高速公路公司在回击“内鬼”传言时，以最早揭破此事者系公司人员为理由，其实是站不住脚的——一个员工没有被买通，难道就足以包括其余吗？时建锋称“高速路上超重的车都是假军牌车，跑车的都知道这个是假的”，类似的指证核查一下没有什么困难。   

    另外，那份合同是不是真的？谁是合同的甲方？到底有没有人收时军锋的钱？按时军锋的说法，与他签订合同的自称武警支队官兵的人，在与高速路收费站办理免缴过路费手续时，还穿着军装。为了把哥哥捞出来，时军锋说他把90万元给了一个开着警车自称公安局工作人员的人。搞清楚这几个人的真实身份至关重要，以当前公安机关的侦破手段，找到这些人应该不难。问题在于，当地公安机关能不能尽快查明真相。