“旱涝急转”与乡村治理困境

    南方部分省市的大旱刚刚缓解，部分地区又出现严重的洪涝灾害，“旱涝急转”将整个南方中国多灾多难的景象勾勒得一清二楚。对此，“气候变迁说”、“三峡大坝影响说”等纷纷登场。但就笔者经验来看，处于困境中的乡村治理模式而导致农村小型水利工程的严重欠缺，即使不是旱涝频繁的主因，也在相当程度上恶化了目前的“旱涝急转”现象。

    我的老家在皖中某县农村，那里地势较高，怕旱不怕涝。今春大旱以来，我经常与母亲通电话，借此了解老家旱情。母亲在电话那头很焦虑，说今年恐怕要绝收了，菜地都要用井水浇灌。然而，当这次强降雨来临时，她又开始担心姨妈家是否又要“破圩”了。姨妈家住在巢湖附近，地势较低，每次只要发生大洪灾，基本都要全家“逃灾”到地势较高的亲戚家。

    据我长期观察，笔者故乡的频繁旱涝与这些年来乡村在小型水利工程上治理能力的日益衰退，以及治理模式本身的困境，有着直接关系。以乡村对小水利工程的管理为例，我老家的农田灌溉主要靠两口大塘，然而，这两口塘都被生产队长承包养鱼，其代价是他要给全村农田无偿放水。水多的时候，队长可以既养鱼，又维持全村农田的基本用水，但每逢大旱，村民和队长的关系就很紧张，甚至最后强行开塘放水。记得小时候，每隔几年，村民们都要集体参加水利工程的维修，可农村税改与取消“两工”（义务工、积累工）以后，地方政府与本地乡民，再也没人对日益老化的水利工程进行维修了。

    同时，生产队之间为了灌溉，互相争吵更是常有之事。彼此恶意竞争下，截流、堵坝、开沟、放水，更是把水线和明渠搞得支离破碎、干疮百孔，甚至逐渐失去供水功能。加之近年来过度垦荒，水体植被越来越少，水土流失严重，水塘塘底淤积层越来越厚，而承包者既无意愿也无能力主动清淤。

    这些年来，随着农村税改与“两工”取消，当地政府并没有对农村小水利予以资金支持。去年冬天回乡，看到有挖掘机在开挖渠道，本以为是整治乡村水道，询问之后才知道，是附近又要建化工厂，为了生活饮水安全，正在铺设自来水管道。也就是说，除了一些非常紧迫的问题外，地方财政很少主动对乡村水利等其他公益性事业予以资金补助。

    不错，农村水利既有农田灌溉、水产养殖和生活供水等兴利功能，也有防洪、除涝、降渍等减灾功能。防洪抗旱等水利工程是完全公益性的，不具备经营条件，如果各级地方政府不能明确其财政投入责任，不能维修、改造、新增水利设施，即政府不能在乡村治理中扮演主导角色，那么在经济能力日益弱化的某些乡村，旱涝频发就不仅仅是“天灾”了。

    当然，政府资金毕竟有限，还必须鼓励民间投资,动员和引导广大农民积极参与小型农田水利建设,从而建立起国家、民间多元投资与农民自愿投工、投劳相结合的有效机制。仍以笔者故乡为例，将属于集体财产的池塘承包给生产队长养鱼是个好办法，但队长囿于资金实力而不可能对池塘进行大规模整治，在干旱之际，村民们往往又会在哄抢之中开塘放水。即使地方政府有胆识去鼓励民间资本投资兴办水利，如果没有比较明确的产权保护制度，可能无法激活小型农田水利设施的经营管理权。

    转型期的乡村治理需要更多的自治与活力，但乡村自治并不代表政府在公益事业上无所作为，更不代表自治过程中可以缺乏明确的产权意识。