民办教育分类管理改革势在必行

    近期，对于民办教育进行分类管理的呼声越来越高，然而，对于什么是分类管理，如何进行分类管理以及如何引导合理分流等，各方评说很多。浙江省是全国唯一的民办教育综合改革试点省份，在经过调研之后，一致认为开展“分类管理”是民办教育综合改革的突破口。笔者受浙江省教育厅的委托，参与了试点方案的调研与起草工作，现就开展分类管理面临的几个问题谈点想法。

    “分类管理”势在必行

    调研发现，现有民办学校基本上属于投资办学而非捐资办学。出于多种原因，在办学许可证上注明“不要求取得回报”的民办学校，其举办者多数是想取得合理回报的。

    然而，我国民办教育的现行法律法规和一整套政策是基于教育的非营利性而设计的。《民办教育促进法》允许出资者在办学结余中取得合理回报，然而，这一规定未得到有关部门认同，在长达8年的时间里处于被“搁置”状态。

    现有民办学校基本上靠收取学费来维持运行。这种“以生养校”的发展模式，在收费受限而财政资助和社会捐赠又难以到位的情况下，民办学校面临日益严峻的考验。义务教育阶段的公办学校实施绩效工资改革后，这一问题显得尤为突出，不少民办中小学已陷入进退维谷的困境。

    上述种种纠结告诉我们，试图用大一统的制度和政策来规范不同类型的民办学校，注定是行不通的。开展与社会主义市场经济体制相适应的民办教育“分类管理”改革，已势在必行。

    开展营利性和非营利性民办学校分类管理试点，要着力破除制约民办教育发展的瓶颈和体制障碍，引导社会资金以多种方式进入教育领域。要敢闯敢试，敢吃“螃蟹”。

    为此，应力争在几个重点问题上取得突破：一是纠正“民办非企业”这一“非驴非马”的定性，明晰营利性和非营利性民办学校的法人属性；二是纠正对民办学校教师的身份歧视，落实民办学校教师与公办学校教师平等的法律地位、同等的社保和退休待遇；三是明晰产权，确认举办者对投入资产的所有权并认可其资产保值；四是形成公共财政资助体系，建立省、市、县三级民办教育发展专项资金和表彰奖励制度；五是保障民办学校招生的“三个自主”，扩大收费定价权；六是完善民办学校法人治理结构，在非营利性民办学校建立监事制度，在营利性民办学校董事会设立独立董事。

    非营利性和营利都要明确举办者权利

    在界定非营利性民办学校时，如果根据我国现行的《民间非营利组织会计制度》，那么举办者出资部分形成的校产所有权将被剥夺，《民办教育促进法》规定的合理回报政策将无从落实。依据这一会计制度来界定非营利性民办学校，必定会使“分类管理”的实施陷于十分尴尬的处境。

    在创办民办学校初期，举办者在办好学校服务社会的前提下获取一定的经济回报，合乎情理，应予允许和支持；不愿把办学投入当做捐赠，也无可厚非，应予理解和尊重。将这部分人举办的学校排除在“非营利性民办学校”之外，在理论上说不通，在实践上肯定有害而无益。

    因此，我们主张将非营利性民办学校的界定标准明确为：（1）不以营利为宗旨；（2）举办者不享有办学结余资产的所有权；（3）终止时，归还举办者投入后的剩余资产用于发展教育。

    作为非营利性民办学校，收支结余自然不能用于分配，但对办出高质量、高水平的学校，政府应对举办者给予奖励；终止办学时，可在扣除政府投入资产和社会捐赠资产后的办学结余中，提取一定比例奖励举办者。

    同时，应允许举办实施学历教育和学前教育的营利性学校存在。值得一提的是，2002年制定的《民办教育促进法》，在述及民间资本投入时一律称“出资”，而2010年的国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的《若干意见》首次改称“投资”，并首次将民办教育定性为“民办社会事业”。

    既然是投资，就应该允许获取一定的经济回报，即允许营利性学校的存在。

    既然支持民间资本以投资方式兴办各类教育，就应该允许举办实施学历教育和学前教育的营利性学校。

    既然要修改完善《民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》），就应该让试点地区先行一步，在大力支持非营利性民办学校发展的同时，也为实施学历教育和学前教育的营利性民办学校创设必要的发展空间，从而为日后修改《实施条例》提供实践案例。

    配套政策应及时跟进

    依据举办者投入资产和办学结余资产的归属，拟将新办和已办的民办学校区分为捐资型、出资保值型和投资型三种类型。前两种为非营利性学校，后一种为营利性学校。捐资型民办学校的举办者放弃对投入资产的所有权，也不享受办学结余的分配权。出资保值型民办学校的举办者不享受对办学结余的分配权，但对投入资产保留权属并允许按银行存款或贷款利率保值，允许继承和转让。投资型民办学校的举办者同时拥有对投入资产的所有权和办学结余的分配权。

    按照上述分类，试将主要的配套政策设计为：

    社会保障政策。具有国家规定任教资格的教师，不论在哪一类民办学校任教，均享受与公办学校同等的社保和退休待遇。捐资型民办学校教师的社保和退休待遇，由当地政府予以保障。出资保值型办学学校教师的社保待遇由当地政府为主予以保障，退休待遇由当地政府予以保障。投资型民办学校教师的社保和退休待遇，主要由学校予以保障，政府给予必要的支持。

    税收优惠政策。捐资型和出资保值型民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。投资型民办学校免征营业税，企业所得减半计征或享受高新企业的税收优惠政策。

    财政资助政策。让非营利性民办学校沐浴公共财政的雨露阳光，捐资型民办学校享受公共财政的全方位资助，出资保值型民办学校享受公共财政的部分资助。投资型民办学校可获取政府购买教育服务的支持。

    土地征用政策。捐资型民办学校一律以行政划拨方式提供建设用地。出资保值型民办学校可以参照行政划拨价出让的方式提供建设用地。投资型民办学校一律以出让方式提供建设用地。

    收费定价政策。捐资型和出资保值型民办学校的收费，实行政府指导价管理，指导价参照公办学校生均经费的一定比例确定。投资型民办学校的收费由市场调节，实行备案公示制。

    引导现有民办学校合理分流

    开展“分类管理”面临的突出问题，是如何引导现有民办学校合理分流，让多数实施学历教育和学前教育的民办学校转为非营利性民办学校。为此，有必要对转为捐资型和出资保值型的非营利性民办学校采取补偿政策：

    （1）原以出让方式取得建设用地的，当时出让价与行政划拨价的差额部分，可在办学结余款中扣除，返还给举办者。

    （2）对开办以来未取得回报，积累净资产超过原始投入部分，可按一定比例以一次性奖励的方式给予合理回报。

    （3）举办者无资产投入，靠滚动发展起来的学校，对开办以来未取得回报的实际办学者，可按一定比例以一次性奖励的方式给予合理回报。

    （4）举办者原始投入占建校总投入的比例较大的学校，转为出资型学校后，经举办者提出申请，可以政府参股的形式，置换举办者的部分原始投入。

    （5）实施分类管理后，遵循财产保值原则，允许出资保值型学校按出资人的实际出资额和当年金融机构存款或贷款基准利率的乘积，从办学结余款中返还给出资人，或计入其新增出资额。

    对转为投资型的营利性民办学校也应采取必要的政策扶持，笔者建议：（1）原以行政划拨方式取得建设用地的，当时出让价与行政划拨价的差额部分，可以由举办者补交，也可以计入民办学校国有资本公积金；（2）实施分类管理后，三年内享受与公办学校同等的税收优惠；三年后免征营业税，企业所得税减半计征。

    （作者系浙江省教育厅原副厅长、浙江省民办教育协会会长）