政府预算公开：百姓看懂政府的账

    “政府财政被视为国家机密的时代已经结束了。”

    6月30日，财政部向全国人大常委会说明中央公共财政支出决算情况，公布了2010年中央单位三公经费为94.7亿元。被称为“申请预算公开第一人”的深圳市民吴君亮如此感慨。

    公开的步伐在加快

    2006年，吴君亮创办了公益性网站“中国预算网”，组织志愿者团队，推动各级政府财政预算公开。但即便是在2007年《政府信息公开条例》实施后，他们发给财政部、卫生部、中国人民银行等十多个部委的公开预算申请，也全都无果而终。只有2008年11月，卫生部、民政部和环保总局向他们提供了部门预算信息。

    不过，吴君亮依然能明显感到政府财政预算公开的步伐在逐年加快。

    在吴君亮团队的努力下，2009年10月，广州市财政局公开了市本级的部门预算，公众可以上网查阅114个政府单位2009年的收支计划。这是广州市首次在网上公开年度“账本”，开了全国先河。

    2009年，我国首次公开了经全国人大审查批准的中央财政收入、中央财政支出、中央本级支出、中央对地方税收返还和转移支付等４张预算表。当年年底，国务院首次为公开部门预算列出时间表，争取3年内实现向社会公开全部部门预算。

    2010年，经全国人大审查批准的中央财政预算12张表格全部公开，内容涵盖公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算。在报送全国人大审查部门预算的98个中央部门中，有75个公开了部门预算，有18个省（区、市）财政公开了本地区公共财政预算和政府性基金预算，

    2011年，27个省（区、市）财政进行了公开，20个省（区、市）公开了省直部门的部门预算。

    2011年5月4日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，要求中央各部门公开2010年度“三公”经费决算数和2011年“三公”经费预算情况，地方政府及其有关部门要比照中央财政做法，并做好部门预算、“三公”经费等公开工作。

    公开了却看不明白

    “但由于信息不全，好不容易公开的政府财政预算老百姓却常常看不懂。”吴君亮说。

    河南南阳人王清对此也深有同感。

    从2008年开始，王清向南阳市181个政府部门提出信息公开申请，主要是想获得公款招待、公车消费和公费出国的信息。起初，他没有获得一个部门的“有效答复”，甚至一度被当成了间谍。直到2009年，国务院首次为公开部门预算列出时间表后，他软磨硬泡才拿到了南阳市物价局、药监局、卧龙区财政局等共12套2010年预算报表。然而，报表中的款项笼统、模糊，大多只有收入和支出的总数，很少有详细列项，让人想看明白都难。

    《南阳市卧龙区统计局2010年综合财政收支计划表》列明该局年度收入计划合计117.6万元，支出计划合计也是117.6万元，收支完全相等。支出里包括在职人员经费94.2万元，公用经费3.4万元，然后是专项经费20万元。“收入和支出怎么一分钱都不差？关键支出在哪儿，公职人员经费90多万元，工资占多少，福利占多少，20万元的专项经费是什么事项，都没说呀！”王清说。

    王清又要来2010年《卧龙区统计局收入支出决算总表》仔细分析。在支出项里，按功能分类，有18项支出，“一般公共服务”里支出占了绝大多数，其次是“社会保障和就业”，其他项目均为0。按经济分类，总支出59万多元里，工资福利近40万元，商品和服务支出6万多元，对个人和家庭补助18万多元。从这张表里，王清看不出统计局人均工资到底有多少，又有哪些商品和服务支出，“对个人和家庭补助”又是补助了谁，补助的标准是多少。

    在《南阳市药监局2009年部门收入支出决算总表》中，“其他收入”50多万元，注明是“非本级财政拨款”（即单位的应缴未缴的行政事业性收费、罚没收入、用单位资产从事的经营服务性收入、上级主管部门直接下拨的款项、下属单位上缴收入等——记者注），但报表没有列出这50多万元有多少是罚没收入，有多少是上级拨款。

    除了提供的信息不详细外，还存在关键款项不填写的现象。在《南阳市国资委2010年部门预算（录入报表）》之“机动车情况表”中，详细地写明了车牌号、型号、车辆类型、排气量、购买时间和资金来源，独独缺少“购买金额”一项。

    当然，也有例外。王清拿到的南阳市药监局2009年的《支出决算明细表》，详细列了各项支出的项目，记录的正是没有向公众公布的具体数字，如工资福利支出2823485.59元，差旅费254692.43元，会议费274552.3元，招待费159443.7元等。

    “这说明政府是有详细的、百姓能看明白的报表的。”吴君亮因此认为，公开的预算里看不懂的内容背后，其实隐含着政府部门不少不被社会公众了解的问题。

    据了解，国外一些政府部门的财政预算公开得非常详细，财政报表会具体到以月为单位发布，仅伦敦市政府2010年11月的预算报表就有50多页，并附有清晰的目录，哪个职位、哪些工作花了多少钱都能清楚地查到。吴君亮和王清都认为，我国政府的公开预算的账单应该更细更全面更有针对性，不要停留在只公开“类”、“款”层面，应向“项”、“目”方向“进化”。只有不断增加政府账单的透明度，真正做到保障了公民的知情权，才能将行政官员置于人民的监督之中，减少贪污腐败的机会。

    由粗变细是发展方向

    当下，在中央大力推行财政预决算公开之时，一些地方也在进行试点改革，最有影响的是上海闵行区的公共预算审查监督制度改革。改革的制度设计囊括了预算编制、预算审查和预算执行监督的全过程，这样的系统性预算改革在中国尚无先例。

    这场改革开始于2007年，由已故的中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑和上海市闵行区区委书记孙潮联手推动。孙潮的另一个身份是上海交大法学院宪法学与行政法学博导。改革得到了财政部财政科学研究所的配合。

    蔡定剑将这场改革的目标设计为：“编制一套科学详细的预算，建立一套以人大审查为基础的民主审查预算制度，并加强对预算执行的监督，从而尝试建立依法理财的公共财政制度。”

    如今，上海闵行区公共财政预算改革已经运行4年，初步建立了公共预算监督的制度性框架。

    闵行区政府预算项目中的专家顾问、中国政法大学教授王成栋认为，现在的预算公开被分成了几个阶段，“第一个阶段，是预算的编制阶段，相关的要进行听证的项目的预算能公开，包括网上公开和平面媒体的公开。第二阶段是在人大会议期间，将所有的材料和所有的款项目，都制成很细的报表的形式公开。还有第三个阶段，最主要的就是在人民代表大会审议通过之后，应该是所有的预算都应该向公众公开，除了个别涉及的国防的可以考虑不公开。”

    然而，往往相关部门并不愿意公开所有的预算，特别是敏感的“三公”消费。王成栋说：“现在要公开有一些顾虑。第一，目前‘三公’消费在许多地方都没有公开，他们第一个公开，怕给别人增加压力。第二，上海的工资应该是高于全国平均水平的，如果要公开的话可能会形成一些舆论。”

    中央单位此次率先公布“三公”消费，对各地财政预算公开无疑会起到直接的推动作用。北京大学历史系教授、九三学社中央研究室主任岳庆平认为，财政公开已经在进一步的落实和部署中，要循序渐进，不可操之过急，“尽管民间还有些不满，但是近几年政府确实也取得了一些实质性的进展。只要是目标明确了，而且在逐步地往前推，这就非常好。”岳庆平认为财政公开由粗变细是发展方向，“从没有公开到公开，首先肯定是粗，然后慢慢变细，公开的项目越来越多，让老百姓越来越清楚。”