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尽管呼声很高，口号不少，保障房的建设依然不容易落地。
今年两会期间，住房和城乡建设部（以下简称住建部）副部长齐骥曾在新闻发布会上信心十足地表示，今年将开工建设1000万套保障房，保障性安居工程未完成的地方，负责人将被直接约谈，甚至问责。
两个月后，住建部发出《关于公开城镇保障性安居工程建设信息的通知》，要求各地在该通知下发20个工作日之后公开保障房建设信息。
20个工作日后，没有一个省区市按住建部的要求公开信息。
6月9日，住建部部长姜伟新发话，要求各地必须在11月末之前全面开工建设1000万套保障性安居工程。当晚，北京、上海的保障房建设信息才露面。
“中国的官员似乎一直搞不清楚保障房该怎么做。” 日本金嘉株式会社董事长中西杨华告诉记者，每年都有很多的中国政府官员到日本考察房地产，但好像看不到效果。
地方政府缺少动力建保障房？
6月初，有数据显示，各地保障房开工率仅有3成。然而，一个月之后，各地陆续公开的数据却显示，保障房开工率迅速增长。
比如，山东省已完成全年任务的66.2%，甘肃省上半年已有68%的保障性住房已经开工建设，山西省开工率达到88.5%，辽宁省开工率已超过91.1%。
有媒体报道，截至5月底，各地保障房开工为340万套；一个月之后，开工量就增加到500万套。
“这个数字恐怕水分不少，很多地方挖个坑就算开工了。”一位不愿透露姓名的业内人士告诉记者，保障房建设的困难有很多。
从建设本身来看，资金、土地是硬件，地方政府态度则是软件。
今年两会期间，住建部副部长齐骥表示，今年1000万套的保障性安居工程建设，预计需要投入1.3万亿~1.4万亿元。这其中，中央和各级政府出资5000亿元，剩余8000亿元则由社会融资实现。
按照预算，中央能够拿出的资金仅为1030亿元。这也就意味着，地方政府将要出资近4000亿元。
无论怎么算，这都是一笔数额巨大的资金。
既有资金来源渠道包括：土地出让金的10%、公积金增值收益的一部分，以及中央财政资金。
“表面看，好像资金来源渠道很多，但从实际数量上看，应对1000万套保障性安居工程，资金还是不够。”中国房地产协会副会长、北京大学房地产研究所所长陈国强告诉记者，要地方政府拿出这么多资金很不容易，缺少足够的动力。
长期以来，土地财政一直是地方政府财政收入的主力军，要从这笔收入中拿出相当一部分用于保障房建设，必然会带来地方政府其他支出的减少。
审计署的报告显示，北京、上海、重庆、成都等22个城市，2010年从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例，没有达到规定要求。
而根据财政部的统计数据计算，2010年全国廉租住房保障支出仅占当年土地出让总收入的1.59%。而在当年土地出让收入各项开支中，廉租住房保障支出仅占到1.7%。
土地问题上，尽管国土资源部数次要求地方政府保证保障性安居工程用地，但实际上，土地的使用情况非常复杂。
中国社科院金融研究所房地产金融研究中心主任汪利娜告诉记者，我国于1990年年初就开始建立土地储备中心，各城市土地储备很多，但留给保障房的却很少。
“地方政府非常乐意将土地用于商业开发，因为可以预期房价的上涨，带来更多收益。保障房的收益很低，地方政府动力不足。”汪利娜说，在地方，很多保障房用地是拆迁用地，涉及拆迁户很多，出房率很低。还有将破产企业用地用来建保障房，土地转换程序很繁琐，且有的企业负债不清。
从资金到土地，保障房建设都显得困难重重。
保障房建设缺少良性机制
再来看社会融资。6月20日，国家发改委将《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》下发到各省。在这个通知中，国家发改委表示，支持符合条件的地方政府投融资平台公司和其他企业，通过发行企业债券进行保障性住房项目融资。
与此相呼应，财政部、住建部也联合下发通知，要求地方财政部门要将今年2000亿地方资金优先用于保障性安居工程。
“民间资本怎么进入保障房建设？”陈国强说，要吸引民间资本进入，就必须让民间资本看到可预期的收益，但目前政府还没有建立起一套游戏规则，民间资本根本不知道如何进入、如何退出，也不知道有什么样的盈利模式。
陈国强告诉记者，从表面看，资金和土地是制约保障房建设的关键因素，但深入来看，还是缺少一个良好的保障房建设机制，无法调动地方政府和民间资本的积极性。
2008年，万科曾在广州和佛山交界处启动一个廉租房项目，这是全国范围内首个企业参与的保障房项目。但由于缺少地方政府的政策支持，3年过后，万科发现，不仅看不到赚钱的方法，就连收回成本都需要57年。
在近日召开的2011中日地产可持续性发展高峰论坛上，日本金嘉株式会社董事长中西杨华告诉记者，在日本，保障房纳入国家预算，从规划到建设都由一个专门的机构来负责，根本不存在缺少资金和土地的问题。
按照她的介绍，在日本，从中央到地方，保障房也分很多种，有中央政府建设的，也有地方建设的。租金根据申请人的家庭人口进行调整，家庭人口越多，租金越低。目的就是让这些家庭能够尽快地积累起一定的财富购买商品住宅。
“日本的保障房都建在适宜的地方，并不偏远，而且每套的套内面积都在50平方米以上。”中西杨华说，历史上，日本的保障房曾覆盖了40%以上的国内住宅需求。
以保障房之名行福利分配之实
保障房建设面临缺少机制，缺少资金与土地的尴尬，在1000万套保障性安居工程的任务下，保障房的建设开始出现意想不到的变种。
根据已有的报道，一些地方政府将之前在建的教师宿舍、企业员工宿舍等，一并计入保障性安居工程。还有的地方，不仅有不少企事业单位利用自有土地重新进行集资建房，低价卖给职工，而且还有的将拆迁户获得的补偿住房列入保障房名目。
华远地产上市公司董事长任志强就在一篇博客中质疑这些保障房的变种。
“政府近两年强力推行保障性住房的建设运动，但至今也没有一部法律，甚至一部法规性文件说明什么是保障、什么是应保障的对象。”任志强说，于是拆迁房进入了保障、棚户区改造进入了保障、公务员分房（低价购房）进入了保障、教师进入了保障、定向安置进入了保障，廉租房中出现了奔驰车，公租房成为了单位的福利分房……
伟业我爱我家集团副总裁胡景晖对这种现象已经见怪不怪了。他告诉记者，这么多年来，企事业单位的集资建房从来就没有停止过。员工以低价买到了房子，很高兴，政府将这些住房计入保障房任务，也很高兴；但对那些真正需要保障房的人群来说，这意味着什么？
“地方保障房变种太普遍了，如单位集资建房、福利分房。”汪利娜告诉记者，如果保障房这么搞，那就意味着历史的倒退，我们刚刚建立起来的统一的社会化的住房供给又回到了给部分人福利分配的老路上去。
在汪利娜看来，之所以出现这些问题，就在于我们对于住房保障的理解还存在偏差。住房保障不能简单限定在为低收入人群，而应该是广义的、如社会保障一样人人都享有的。而保障房与市场都是政府实施住房保障的不同形式，两者不意味着对立，是互为补充。
汪利娜告诉记者，通过住房制度改革，我国有很多人通过商品房解决了住房问题，商品房拥有率达到44%。现有的住房保障问题在于，很多保障房并不面向低收入人群，而是成为特权专享。
“从实际操作来看，经济适用房、两限房这类出售型的保障性住房难以确定购买对象资格，且5年后上市交易，带来很多弊端。”汪利娜说，廉租房、公共租赁房这类出租型的保障性住房才是应该大力发展的保障性住房。而且公共租赁房可以是政府政策扶持民营的多种租赁性住房，包括存量房的出租。
按照她的设计，出租型的保障性住房可以实行政府指导价，也可以将部分定价权交给负责运营的企业。因为受益群体不同，可以实施差别定价，按照不同家庭的实际收入状况与不同需求进行定价。当一个家庭收入状况不好的时候，可以申请廉租房或公共租赁房，可以根据财力大小选择不同档次的廉租房和公共租赁房。当这个家庭收入状况得到改善，则可以离开保障性住房体系，通过商品房来解决住房问题。只有保证保障性住房经济上可行，才能实现可持续性。
“现在最令人着急的是拿不到基础数据。”汪利娜说，住房市场建设和搞保障性住房好几年了，一直都看不到基础数据，我们的存量住房市场的规模、结构？到底有多少人需要保障性住房？家底清，我们的政策制定才有依据。
也许，正是这种模糊的政策制定，衍生出了种种保障房的怪现象。
“现在很多地方以保障房之名行福利分房之实，造成了体制上的逆向回归，这需要我们警惕。”陈国强说，或许，我们不该盯着保障房的数字，而应该看看究竟有多少中低收入家庭通过保障房解决了住房问题。
本报北京7月21日电
本报记者 李松涛
