“三公经费”公开后，还需监督与问责

    截至8月2日，已有93个国家部委公布了本部门“三公经费”预决算，但仍有外交部、国务院预防腐败局等部分单位尚未公布。笔者在向外交部相关工作人员询问公开“三公经费”的情况时，得到的回复是：“因为涉及保密问题，还在处理中”。而此时，已距5月4日召开的国务院常务会议设立的截止日期过去了一个多月。

    “早公开早主动，媳妇迟早要见公婆”    

    7月15日，科技部公布了2010年“三公经费”决算和2011年“三公经费”预算，将“三公经费”中的各项开支都较完整地作了公布。此前的4月14日，科技部就在其网站上公布了2011年“三公经费”预算，比国务院规定的期限早了1个多月，成为了第一个公布“三公经费”的中央部委。

    “公布得好。”全国人大十一届常委会委员郭凤莲告诉笔者，她从手机报上看到了有部委公开“三公经费”的消息。

    “‘三公经费’花的都是纳税人的钱，老百姓是咱们的衣食父母，有知情权，应当把政府部门的开销公布出来，这是对百姓起码的尊重。”郭凤莲说。

    但科技部最初公布的数据较为简单，其2010年“三公经费”的各项开支与总数均未公布，只在2011年预算合计一栏注明了4018.7万元，公务出国（境）费、公务用车购置及运行费、公务接待费这三项开支都没有公布出来。

    尽管如此，从率先公布这一行为本身来看，科技部获得了舆论主动。上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪就对科技部率先公开“三公经费”作出了 “审慎的赞扬”。山西省政协原副主席，现任山西省改革创新研究会会长的吕日周对笔者说“哪有媳妇不见公婆的道理？早公开早主动，媳妇迟早要见公婆。这个公婆就是纳税人，是全国老百姓。科技部最早公开‘三公经费’预算，也算第一个吃螃蟹者，其精神可嘉。”

    “公开还需更透明。”北京大学政府管理学院副院长徐湘林告诉笔者。

    在他看来，公众盼望政府部门在公布“三公经费”的时候，能够将各项支出数额、用途、原因都标注清楚，做到小葱拌豆腐，一清二白。在这一点上，财政部被认为是做得最好的中央部门。

    笔者在财政部网站公开的“三公经费”图表中看到，其2010年因公出国（境）费一栏中细分了五个小项：多边财经交流合作，国际组织会议，双边财经对话活动，出国谈判、工作磋商，境外培训、业务考察，小计2026.81万元。

    笔者还发现，财政部2011年“三公经费”预算比2010年“三公经费”决算多出580.53万元，增长近14%，多出的项目是因公出国（境）费。

    如果按照此前国务院要求各部门压缩“三公经费”的要求，财政部的这份2011年预算“答卷”或许难称满意。但财政部将增幅最大的一项预算作了详细说明，遵照了国务院7月6日会议上“细化公开内容”、“公开得更详细”的要求。在中国政法大学行政管理研究所副所长翟校义看来，单从数字看，财政部今年的预算比去年决算多，但是由于公开得详细，尽可能地满足了公众的知情权，所以可谓“三公经费”公开情况最好的中央部门。

    在财政部之前，审计署公布的“三公经费”情况也被认为是“三公经费”公开的标杆。原因之一在于，除公布了2010年决算和2011年预算外，审计署还公布了2010年的预算。

    “多一年数据就多一份参考，公众就能够掌握更多的信息。”翟校义说，尽管审计署2011年的预算也超出了2010年决算183.27万元，但评论对审计署仍持赞扬态度。“道理很简单，至少预算公开了，不再以国家机密为由拒绝公开，这就是一个进步。进步的事情对社会而言收益大于成本，就会赢得掌声。从这件事上就能看出来，民众对财政预算公开的期待有多么强烈。”翟校义说。

    公布之后，还需监督与问责

    北京大学法学院副院长王锡锌表示，“三公经费”并不属于政府财政预算当中的保密范围，应当向公众公开。从公共财政的属性和要求看，公众对财政支出有政治意义上的知情权和监督权，只有公开，才有可能进行监督。不论从法律原则，还是公民与政府关系看，财政信息都应该为公众所了解。

    王锡锌认为，《政府信息公开条例》第9条第4项提到的“其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开”的条款是一个“兜底条款”，可以将“三公信息”理解为这一条框所覆盖的内容。

    王锡锌表示，“三公经费”公开应该成为常态。从今年财政部编制的“2011年政府收支分类科目”看，在支出经济分类科目中，三公支出已经有了明确科目。比如，支出经济分类科目302类“商品和服务支出”第12款，就是“因公出国（境）费用”；第17款是“公务接待费”；309类基本建设支出中第13款是“公务用车购置”；310类“其他资本性支出”第13款也包括“公务用车购置”，第19款是“其他交通工具购置”。这就是说，原来我们一直推脱“三公经费”难以公开，其实都分散在很多科目里，难以汇总的说法，已经不存在。因此，在支出预算公开时，就完全可以公开；而在决算时，可以进一步公开，以便群众监督。

    从关于公开“三公经费”的报道和评论看，媒体和公众关心的不只是“三公经费”的公开情况，有的评论使用了这样的标题：三公经费：“公开”离“监督”还很远。

    在北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安看来，“加强人大审议监督力度也是规范政府‘三公经费’的办法”。

    现行《预算法》规定，“全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督。”而实际情况是，由于《预算法》没有明确要求政府部门公布“三公经费”，导致人大对“三公经费”的监督没有充分运转起来，监督作用没有发挥出来。

    王磊认为，人大和人大常委会有监督预算的权力，人大监督“三公经费”可以有所作为的地方包括以下三处：“首先，人大常委会委员可以就预算和决算问题针对政府及其所属部门的‘三公经费’提出询问和质询。其次，依据宪法和监督法，各级人大常委会都有权要求政府或所属部门就‘三公经费’问题做专题报告。最后，审计工作报告应当有对‘三公经费’进行审计的内容。”

    对政府超支预算和官员滥用公款进行问责，也是当前众多网民的建议。翟校义认为，可以进行问责，包括公开对“三公经费”的使用进行听证、询问、质询，审计，甚至提出罢免案或弹劾。另外，强化“三公经费”公开状况与下一年预算拨付之间的联系，不公开或公开程度不能让人大满意就可以不通过预算案，倒逼政府公开“三公经费”，进而给问责提供可能。

    针对公众普遍存疑“三公经费”当中可能会有特权腐败、高位腐败情况，翟校义表示，为了方便公众对“三公经费”的监督，可以公布使用者的具体名单，使人们可以清晰地看到利益相关者，限制个别人滥用公款。

    “治疗‘三公经费’居高不下的‘速效药’，就是建立起问责机制。”吕日周说。他认为，只有建立起问责机制，才能规范政府的“三公经费”使用。由于“三公经费”的使用中存在特权消费，非常容易滋生腐败。

    “比如公车私用，如果把领导家属用车的费用也算在‘三公经费’当中，那就是对民众的欺骗。所以有必要对官员建立问责机制，尤其是对高级官员的问责，更能起到立竿见影的效果。”吕日周说。

    王锡锌认为，行政内部的监督依然重要，但应当赋予公众和媒体更实在的监督权，社会的评价权，营造社会压力，改善信息公开的社会环境。要发挥人大的监督作用，特别是在财政信息公开领域提升人大的监督角色，构建一种“媒体、公众、人大”相结合的外部监督体系。

    他说，就问责来看，关键在于将责任落到实处。现在不是没有相关规定，而是有规定但难落实。解决问责动力匮乏，关键要看政治层面的决断和表率作用。

    王锡锌还提到在司法救济方面，法院在信息公开语境中应当发挥更积极的作用。对于公民法人诉诸法院的信息公开案件，应当坚持公开为原则、不公开为例外的基本原则，在原告资格、举证责任、审理标准、裁判形式等环节，从有利于公民知情权、监督权的立场出发，积极作为，而不是观望、关门甚至采取一些限制公民知情权的司法措施。

    现有的《预算法》迫切需要修改

    3月10日，全国人大常委会委员长吴邦国在全国人大常委会工作报告中明确指出，今年将修改和完善《预算法》等相关法律。

    笔者了解到，我国现行的《预算法》并没有要求政府部门公布“三公经费”的条款。北京大学法学院教授王磊告诉笔者：“这次‘三公经费’的公开是国务院常务会议决定的，要求所属部门公开‘三公经费’，这是国务院一次自觉行动和自我监督，并不是出于法律上的要求，而且各部委公布的形式也不够统一和规范。”

    王磊表示，目前涉及“三公经费”公开的法律依据是国务院制定的《政府信息公开条例》。该条例第10条规定，县级以上政府及其部门应当公开“财政预算、决算报告”，但也没有具体规定到“三公经费”的层面。此外，我国宪法、预算法、地方人大和政府组织法、各级人大常委会监督法、预算条例等法律文件对我国预算的编制、审查和批准、执行、监督等已经早有较完整的规定，但所有这些法律法规都没有对政府部门公开“三公经费”作明确要求。

    在王磊看来，现行的《预算法》迫切需要修改。

    “首先应当在《预算法》里规定预算公开的原则，涉及国家秘密的可以不公开，其余的都要公开。”他指出，人大应当公开其所批准的预算。预算如同法律，是有强制力的，一旦人大批准就必须遵照执行；政府各部门公开本部门预算，要细化到老百姓关心的“三公经费”的层面。如果在人大层面公开预算表格并细化到“三公经费”，政府部门公开“三公经费”之后，公众就可以有一个参照和比较。否则，即使政府部门公布了“三公经费”，公众也无法评价，不知道“三公经费”是超出了预算还是节约了开支。

    王磊还介绍，国外的预算公开在公开预算和预算科目方面都会作出比较详细的规定，方便公众来监督。有些国家在政府编制预算阶段就已经公开，公民可以参与讨论，议会在预算的辩论过程是透明公开的，政府各部门的网站都可以查阅预算细化的表格。有的时候，政府高官因为一张机票的事情就可能丢官。

    “所以说，我们国家现在非常有必要修改《预算法》，以规范政府的行政花销，约束政府的行政成本。”王磊说。

    （实习生胡宇森、徐牧宇、庄发琦对本文亦有贡献）