怎样消除高尔夫利益黑洞

    从立项申报到后期建设，一个高尔夫项目背后应该有十几个部门监管审批。

    2004年以来，对高尔夫项目的建设，国家先后下发了10道禁令。然而，看似严密的审批、监管、法律体系，依然挡不住高尔夫球场如火如荼地建设。

    “高尔夫球场的违规建设，已经严重削弱了中央政府政令的权威性。”中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授汪玉凯说。

    有业内人士表示，高尔夫项目已经成为突破各种限制、顽强生长的典型案例。在各地，想找到一个正规、合法的高尔夫球场，反倒成了一件不容易的事。

    十几个监管部门管不住一个球场

    要建设一个高尔夫球场，审批程序并不简单。这个项目一般都要报当地发改委进行审批，获得项目立项资格。

    接下来是土地的获取。国土资源部门负责对高尔夫项目用地进行认定和审核。如果占用的是林地，林业部门还要过问。按照我国土地管理的相关法律，占地超过70公顷，也就是1050亩的项目，都要上报国务院进行审批。而一个18洞的高尔夫球场，一般占地面积都在1200亩以上。

    立项，取得了土地后，这个项目就进入规划建设的审批。这个环节，住房和城乡建设部门要对其进行相关手续的审核与认定。

    高尔夫项目需要大量的水资源，水利部门掌握这个阀门。要种植草地，应由农业部门来审核。 

    一个高尔夫项目对周边环境是否造成影响？环保部门要对其进行评估。

    建成之后对外营业，工商部门要对其发放营业执照。

    由于高尔夫项目涉及体育和旅游，体育和旅游部门都可对其立项给出一定的审批意见。

    如果高尔夫项目被允许建设的话，走完这样一个流程，并不容易。何况2004年国务院还下文严禁新建高尔夫项目。

    在整个流程中，立项和拿地是最为困难的环节，但是，神奇的开发商就是做到了。

    “没有哪个高尔夫项目是以其真实面目进行申报审批的，改头换面的手段很多。”中国房地产学会副会长、北京大学房地产研究所所长陈国强告诉记者，比如以房地产项目立项，或者以旅游、体育公园、休闲设施等等项目进行立项。有了这样的名头，项目申报审批的困难程度就会大大降低。

    由此，等到一个个高尔夫球场都开始营业赚钱了，十几个相关部门可能还不知道，这些其实就是那些当初打着旅游、房地产、体育公园、休闲设施等名头的项目。

    高尔夫球场如何绕过禁令

    2005年6月，内蒙古鄂尔多斯市一家公司以“新农业园建设项目”为名在当地建设了一个规划为36洞的高尔夫球场，具有讽刺意义的是，这个球场的占地居然是水利部沙棘开发管理中心九成宫沙棘科研示范基地。

    2009年，安徽省芜湖峨桥镇就以建设生态体育运动公园的名义修建了占地482亩的36洞高尔夫球场工程。安徽肥西县政府相关部门则将一宗地分3次申报，在肥西县国家4A级景区内修建高尔夫球场。

    2009年，江苏省镇江市新区的民生工程“绿色社体家园项目”演变成了由3个高尔夫球场组成的、占地4500亩左右的高尔夫项目。

    在陕西榆林，有一个非常知名的沙漠高尔夫球场，这个球场的名目是榆林沙地生态公园；同样是在陕西，蓝田县建设的秦岭峡谷高尔夫球场，之前的名目却是“蓝田北峪生态种植观光健身项目”。

    这样的例子还有很多，只要能绕过修建高尔夫的禁令，高尔夫球场可以戴上各种各样的帽子。 

    戴上了帽子，监管部门就真的被蒙蔽了双眼吗？

    按照陈国强的看法，不论这些高尔夫球场以什么名目进行立项，如果监管部门严格审批，都不可能发现不了。

    事实上，这已经是业内的惯例。

    “能修建高尔夫球场的开发商都跟政府部门有着千丝万缕的联系。在项目立项之初就已经得到了当地政府的支持。各个监管部门并非不知道，各个环节都已经被打通了。”一位业内人士这样说。

    其实，如果监管部门有心去管，即使高尔夫项目建成，依然有机会。

    例如国土资源部门有一个专门机构，对通过审批的项目的土地用途进行后期监管，如果发现土地用途与之前申报的不一致，就要进行整改。

    例如住房和城乡建设部门，原先审批规划的公园变成了高尔夫球场，同样要对这个项目进行整改。

    然而，2004年国务院发文禁止新建高尔夫球场之后，几乎看不到这样的监管举动。

    这似乎也是一个“中国特色”，当一个违规项目建成完工后，要让其恢复原状几乎没有可能。最终的结果往往就是罚款了事。

    今年7月，国土资源部执法监察局局长李建勤公开表示，四大因素导致高尔夫球场屡禁不止。除了配建住宅、地方曲解国家政策、高尔夫运动重返奥运赛场等原因外，还有一条很重要，那就是规范高尔夫球场建设的政策措施缺位，一些地方存在侥幸心理，希望“先上车后买票”。

    怎样才能消除高尔夫利益黑洞

    高尔夫球场屡屡突破禁令，究竟该由谁来承担责任？

    “尽管中央有禁令，但天高皇帝远，很多地方对中央的禁令都是睁一只眼闭一只眼。”中国消费者协会副会长、中国人民大学商法研究所所长刘俊海说，建高尔夫项目的人大多“神通广大”，总是能从地方政府那里获得土地。

    一方面，修建高尔夫球场对地方招商引资具有一定作用，而且能为地方提供税收支持。另一方面，高尔夫球场的修建也能减轻地方绿化的压力。这些好处让地方政府官员对高尔夫项目难以割舍。

    这样，通过高尔夫项目，开发商与政府官员之间形成了复杂的利益关系。

    陈国强告诉记者，高尔夫项目已经形成了很多利益链条，开发商、地方政府都有着很强的利益相关性。在这种情况下，监管自然成了真空。

    北京市丰台区一处高尔夫项目，曾历经国土部门3次调查，两次被中央部委领导批示。2009年，该项目被国土资源部列为重点督办项目，成果仅保留了一年即“死灰复燃”。

    最近几年，国土资源部每年的土地督查执法中，对违规高尔夫项目的清理都是重点，不过清理的结果总是无法让人满意。

    “这些年，有钱人逐渐多起来，打高尔夫球成了贵族身份的标志，一些官员也对此津津乐道。”刘俊海说，高尔夫会籍也开始成为腐化官员的工具，这给监管带来很大困难。

    在刘俊海看来，对违法修建的高尔夫项目，必须从严处理。国务院要进行全面拉网式的检查，依法取缔那些违法建设的高尔夫球场。对纵容这些违法项目的政府部门及其负责人，必须追究行政责任，甚至要追究刑事责任。

    地方领导要做的事，相关部委很难阻挡

    今年4月，国家发改委、监察部、国土资源部等11个部门联合下发《关于开展全国高尔夫球场综合清理整治工作的通知》，要求对违规建设的高尔夫球场，一经检查发现，一律予以取缔，并追究有关人员的责任。

    据了解，这11个部门已经派出两个督导组，到北京等10个省市自治区进行督导，下一步，通过督察情况研究处理意见。

    “对违规高尔夫球场的处理要公开。”刘俊海说，要让公众知道哪些高尔夫球场是合法的，哪些是不合法的，处理的措施是什么，执行情况如何。要让公众加入监督的队伍，发挥社会监督的力量。

    在中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授汪玉凯看来，我国对高尔夫项目的监管工作基本缺位，但这不完全是监管部门的失职。他告诉记者，相关部委并没有那么大的权威来影响地方政府，一个市长、省长想做的事情，相关部委很难阻挡。

    高尔夫球场占地巨大，耗水量惊人，能够享用的仅是很少一部分人。这些在汪玉凯看来都是高尔夫项目的致命缺陷，确实应该严格限制建设，而且未来也不应该放开限制。

    那么，如何保证中央的政令在地方得以严格执行？他的建议是给地方政府更大权限，同时赋予地方人大更多的制约权，由地方人大来行使好制衡的职责。

    7月20日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署近期加强土地管理的重点工作。这个会议要求各地发改委、国土资源等部门抓紧清理整改高尔夫球场，严肃查处违法占地、违规建设高尔夫球场，维护土地利用和管理秩序。人们期待最新的中央政令能尽快得以贯彻执行。

    本报北京8月17日电

    相关文章

    违规高尔夫球场如何为开发商托市（2011年08月16日）

    谁给违规高尔夫球场打开了供水阀门（2011年08月17日）