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在中央提出社会管理创新的时代背景下，敢为人先的铜陵人推出的“铜陵模式”社区综合体制改革，引起全国关注。
从某种程度上来说，改革往往不是做“加法”便是做“减法”，只有把握好“减”与“加”的辩证关系，才能探索出一条通往目标的现实路径。
这次改革的核心是撤销街道办事处，变“市—区—街道—社区”四级管理为“市—区—社区”三级服务。它的逻辑在于：形式上的“减法”，带来本质上的“加法”，为了“加”，先行“减”。
纵观管理层级由“四”到“三”的变化，减去的是行政层级与管理成本，提升的是政府效能与公共服务水平；减少的是原先小社区数目，整合的是“大社区”的人、财、物等资源；弱化的是政府“替民做主”的惯性思维，强化的是居民“自己做主”的民主自治意识。
为什么要先做“减法”
“铜陵不大，我喜欢到处跑跑，平均每周坐在办公室的时间只有1天半。”铜陵市委书记姚玉舟对社区有着特殊的情结，常常“不打招呼”来到社区调研，有时坐在小板凳上，和居民一聊就是半天。
“我经常听到两个方面的意见：一是群众反映有很多事情不知道到什么地方去说，即使找到街道、社区，甚至找到区里，也不能得到很好的接待，这是效率问题。而到了社区，工作人员反映承担的任务太重。”姚玉舟说。
究其根源，他认为社区一度承担了很多政府的职能。“从下对上看，不太满意；从上对下看，也不太满意。根据铜陵的实际，我们经过反复研究，提出撤销街道，实行区直管社区，把更多的力量特别是人力下撤到社区，直接为基层社区做好服务。”
记者在铜陵采访时了解到，不少基层公务员反映，作为政府的派出机构，存在了50多年的街道办一度陷入“二传手”的尴尬境地，“往往是从区里领任务，再分配给社区居委会”。这样一来，街道和社区在行政管理和公共服务中就会产生职能错位、功能雷同、职权不配套等现象。街道作为中间层，集聚了大量人权、财权和物权，而社区由于受资源、职责的限制，很难及时、有效地为群众提供服务。由此产生的后果是，“看得见的管不着，管得着的看不见”。
2009年2月，通过对社区综合体制改革的一次集体调研，市委市政府坚定了改革的信心。
4个月后，全国人大废止了自1954年开始施行的《街道办事处组织条例》，为“撤街并居”解除了法律障碍，使铜陵创新改革社区体制、社会管理有法可依。
铜陵的改革思路得到了安徽省委的认可。2010年7月，铜陵被省委确定为全省社会管理创新综合试点市。自此，铜陵市主城区铜官山区启动了“区直管社区”的综合体制改革。这是国内第一个在全区范围内撤销街道办，实现区直管社区的改革。
2011年1月，铜陵市在总结铜官山区的经验后，开始在全市大规模撤销街道办。
今年4月，民政部邀请中组部、全国人大的官员以及部分专家、学者聚集铜陵调研论证，给予了肯定评价；7月，铜官山区被民政部列为“全国社区管理和服务创新实验区”。7月底，在铜陵召开的全省社区综合管理体制改革现场会上，“铜陵模式”再度向全省宣传推广。
“减法”之后的“加法”
经过改革，铜陵市原10个街道办事处和61个社区工作站整合为23个社区居委会。
社区数量减少，规模扩大。与此同时，各种资源开始向合并后的“大社区”集结。
据统计，改革后，每个社区直接为群众服务的工作人员由7到12人增加至22到40人；每个社区的工作经费由3万元左右增加到30至50万元；原先的街道办办公室也成了社区的居民文化活动用房，总面积翻了一番。
对于社区的规模与结构，姚玉舟有着长期的思考，多年前就专门写过相关研究论文，并一直关注社区志愿者工作。在他看来，对一个社区而言，社会组织的培育至关重要。“不过，在社区建立志愿者队伍有难度，这里面既有意识问题，也有资源问题。”
他以志愿者为例分析说，一个社会组织建立之后所面临的问题是，能否将工作开展下去。“不少志愿者工作需要一定的专业技能，如果一个社区只能找到2到3个人，很难长期坚持下去，但如果能有二三十个人，不仅能够承担起这项任务，还可以吸引更多人加入进来。”
“社区规模扩大了，专业人才自然多了。”据他介绍，过去铜陵社区的设置在1000户左右，受到城市产业结构及产业布局的影响，不少社区的居民以产业工人为主，人员结构单一，不利于社会组织的培育。
他认为，社区规模必须达到一定程度，才可以整合更多资源，从而产生聚合效益。“这绝不是拍脑袋想出来的，与多年深入基层一线的工作经验有关。”
不过，面对社区规模的扩大，以及人、财、物的聚集，社区管理水平也需要相应提升。据了解，此次改革中，铜陵市按照“属地管理、条块结合”原则，建立社区管理新模式。建立新社区财务资产管理新模式，按照“统一核算，集中管理”和“财随事走，费随事转”的原则，逐步建立完善社区经费的预决算制度和财务审计制度。
同时，建立社区工作目标责任制管理考核制度，对各社区党工委、社区公共服务中心年度目标任务进行考核，领导综合评价分和居民满意度测评分相结合。
“总的来说，居民反映社区工作有了很大进步。”姚玉舟表示，“工作效率不仅仅依赖人的自觉性，更多地依靠制度的建设。”
“弱化”背后的“强化”
今年6月的一天，姚玉舟回家吃完午饭，来到所在社区参加居民议事会，和大家一道商讨如何防止养犬扰民的问题。
经过讨论，辖区卫生防疫部门、派出所等单位的工作人员结合各自工作实际，就如何加强养狗管理等工作给出了建议。最后，养犬的居民拟定了自律条款，规定了遛狗的时间和地点，从而保证不影响其他居民的休息。
“社区的事情要相信居民，组织居民参与，商量确定相关规定，大家共同遵守，这样才能维护社区的和谐与稳定。”在姚玉舟看来，社区管理不是哪一个层面的事，政府要管，居民也要管。“真正的居民自治，必须在居民身上体现出责、权、利的统一。”
不过，相对居民，政府部门从“替民做主”到“让民做主”的思维转变需要一个更长的适应期。
对此，姚玉舟分析道，有的政府部门在重大事项决策过程中不体察民意、不尊重民意。“比如在社区整治中，一些部门总习惯请专家制定整治方案，不注意听取群众意见，结果老百姓对整治并不满意。”
而现在铜陵的做法是，涉及居民切实利益的问题，均实行居民听证会和公示制度，广泛听取群众意见，充分尊重居民意愿。在老旧小区改造、棚户区改造等工程上，由政府出资，把设计、施工、监工的权力都交还给社区老百姓，把应该交给基层决策的权力交还给基层。“这样一来，不仅更贴近社区百姓生活，还节约了成本。以往整治一个社区可能需要投资500万，现在只需要300万就够了。”
在他看来，这也是政府引导居民实现自治的一种方式，同样，这也是政府应尽的责任。
一个例证是，市政府通过招商引资引来一个近两亿元投资的项目，准备在铜官山区螺蛳山社区辖区上扩建一个日产500吨的选矿厂。居民对此表示反对，认为它可能会影响到环境。市里专门召开了听证会，最终这一项目被叫停。
这样的事实让越来越多的铜陵人感受到，居民自治不再是一个遥不可及的梦想。
改革不能到此而止
“街道撤销了，相关的机制体制建立起来了。”回望一年来的改革历程，姚玉舟认为，铜陵社区综合体制改革迈出了第一步。如何把建立起来的制度落实到人，并在此过程中充分发挥主观积极性，是下一步改革的重点。
改革不可避免地会引来质疑和争论，对此有人提出，合并后的“大社区”会不会成为街道的“翻版”，去行政化的改革如何能够彻底？
姚玉舟给出的回答是：“从目前来看，社区的职能与街道的职能不同，社区的主要职能是为居民服务；社区工作人员的管理、考核方式不同于以前的街道。过去是上面说了算，现在是居民说了算；过去街道办主任是任命的，而现在居委会主任是选出来的。”
“不能对疑问一概否认，撤销街道看起来是形式，应当赋予一定内容和措施，如果改革到此为止，制度措施跟不上，就有可能出现‘街道翻版’的现象。”他说。
据了解，尽管目前铜陵社区工作人员身份上还存在着“公务员”、“事业”、“聘用”之分，但是目前社区不设行政级别。为了把人才留在社区，市里也正在拟定一个对社区工作人员的考核办法，针对公务员身份之外的人员，连续5年被评为“优秀”的，可以享受相应级别的公务员工资待遇。
“下一步我们将加大对社区工作者的培训力度，国庆之后，再办一次大规模的集中培训。”姚玉舟坦言，自己也有一个新年计划：“铜陵的社区，我跑了不少，争取到明年2月，把所有社区都再跑上一遍，每个社区待上半天。”
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