谁来提起公益诉讼

    “《民事诉讼法修正案（草案）》对公益诉讼的大门已经敞开，但是目前关于公共利益的内涵、公益诉讼的边界、提起公益诉讼的主体资格、公益诉讼的受理范围、公益诉讼程序机理、诉讼滥用的防范、证明责任、诉讼费用等，仍然存在不同争论。”今天上午，十一届全国人大常委会第二十三次会议分组审议《民事诉讼法修正案（草案）》（以下简称草案），黄丽满委员提出了她的看法。

    不少常委会委员纷纷表示，草案明确写入公益诉讼制度的破冰之举意义重大，但是，草案中对公益诉讼问题只作了原则性规定，仅具有宣示性意义，司法实践中不好操作，希望能够积极创造条件，待时机成熟时进一步细化和完善。

    哪些情况可以提起公益诉讼

    在很多人的印象里，近几年的公益诉讼多是因为环境污染事故、垄断行业侵犯消费者权益等事件提起，如中华环保联合会起诉贵阳一造纸厂排放污水、北京律师李刚起诉卫生部“牙防组”等。

    此次草案规定的是：环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为。对此，任茂东委员提出，要用法律定义社会公共利益的概念，“是以涉及人数多少来定位社会公共利益，还是从公共资源和财产的角度来理解社会公共利益，或是其他标准？国有资产流失、违法强拆文物古迹的行为，是否属于损害社会公共利益？”

    此外，社会公共利益与国家利益、集体利益的区别在哪儿？任茂东表示，民事诉讼法对涉及国家利益、集体利益的诉讼作出了明确规定，草案关于公益诉讼的规定要与这些规定衔接好。

    任茂东同时提出，要处理好公益诉讼和政府行为的关系，依此条款，只要有损害社会公共利益的行为，有关机关和社会团体就可以提起诉讼。“政府出台政策，制定文件，会涉及公众利益，这些行为应当排除在提起公益诉讼之外，草案对此应作出一些限制性规定。”他说。

    谁来提起公益诉讼

    草案规定：对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。

    公益诉讼中，到底由谁作为原告更合适？各方对此认识不尽一致。分组审议中，一些委员指出，民诉法修正案草案中，并没有对有权提起公益诉讼的“有关机关、社会团体”作出更为细化的规定。

    此前不少专家学者一直呼吁，要维护社会公共利益，就应当允许个人提起公益诉讼，立法机关对此采取较为谨慎的态度，草案没有赋予个人提起公益诉讼的权利。

    丛斌委员认为，只规定有关机关、社会团体可以提起公益诉讼不完善，公民是自然人，法人和自然人在民事诉讼中的诉讼地位和权利是一样的，对于社会公共利益的损害，公民理应有提起诉讼的权利，理应有保护公共利益的责任。

    列席分组审议的全国人大代表刘庆宁建议，增加公民为可以提起公益诉讼的主体。具有中国国籍公民、法人和其他组织，向法院交纳了一定的诉讼保证金后，都有权利向人民法院提出公益诉讼。一审审结后，人民法院必须退还交纳的诉讼保证金，交纳诉讼保证金，是为了有效防止立案后原告不出庭参与诉讼，避免出现滥用权利的现象。 

    草案中“有关机关”的规定，也引起了各方讨论。中国人民大学法学院教授汤维建认为，“有关机关”可以理解为行政机关，由行政机关担任公益诉讼的原告，有优势也有弊端。优势在于行政机关具有相关专业知识，可以作出权威准确的判断，在损害认定、证据收集等方面可以满足诉讼的需要。但另一方面，公共利益受损往往与相关行政机关管理缺位有关，甚至还有地方保护主义和部门保护主义作祟。从某种程度上讲，公共利益受损，相关行政机关难辞其咎。因此，由相关行政机关提起公益诉讼往往“动力不足”。

    还有法学专家认为，修正案草案中所说的“有关机关”也可以包括检察机关。由检察机关利用国家权力启动诉讼，通过发挥司法裁判权的政策引导和强制威慑功能，能促使公众和行政机关更好地保护公共利益。

    任茂东委员提出，对环境污染可以提起公益诉讼，一定要防止在因有关机关自身不作为、乱作为造成的监管失控而导致的环境污染事件中，该机关通过诉讼规避对自身渎职行为的追责。

    他举例说，如渤海污染的受害者完全可以向康菲公司索赔，也可以追究海洋局监管失职的责任，“如果让本应受渎职行为追责的海洋局提起公益诉讼，岂不滑稽？所以，在设定公益诉讼主体时，一定要考虑到这一问题。”

    蒋树声副委员长认为，“有关机关”的提法十分模糊，省市的环保行政部门是否也是“有关机关”？如何划分行政管理权和司法权？“社会团体”是指民政部下属的民间组织，还是包括了全国其他所有的“非政府组织”？

    有法律界人士对“社会团体”的规定表示担忧，法律意义上的“社会团体”绝大多数是官方和半官方性质，草案可能会将多数“草根组织”挡在公益诉讼门外。

    10月19日，民间环保组织“自然之友”收到云南省曲靖市中级人民法院的通知，他们状告当地造成铬污染的企业获准立案，这被业界认为是首例由“草根组织”提起环境公益诉讼并获立案的案件。但是，按照法律意义上的“社会团体”概念，“自然之友”不属于社会团体，是一家民办非企业单位。

    依据我国民间组织管理的相关法规，民间组织分为社会团体、基金会、民办非企业单位，许多从事消费者权益保护、环境保护的民间组织很难注册成为社会团体。

    事实上，截至目前，只有一例社会团体作为原告提出的公益诉讼得到受理并胜诉，那起案件的原告带有官方性质，是环保部主管的中华环保联合会。之前不少草根环保组织都曾提出公益诉讼，往往都过不了法院“立案”这一关。

    公益诉讼的有关规定尚需细化

    刘振伟委员认为，总体来看，草案对于公益诉讼制度的规定比较原则，应该细化相关规定，如行政机关能否提起公益诉讼，社会团体提起公益诉讼是否应得到相关授权，提起诉讼的主体是否包括利益受到损害的直接当事人，当事人提起的普通侵权诉讼与公益诉讼在程序上如何衔接，公益诉讼受理法院的管辖权，适用怎样的审判程序等问题，都需要进一步明确。

    蒋树声副委员长表示，草案关于公益诉讼的规定过于简单，操作起来有难度，涉及法律的技术问题不能全部推给司法实践，需要进一步对法律条文进行研讨和完善，需要具体化，使规定尽可能有可操作性。 

    任茂东委员还提出，涉及公益诉讼的很多问题，草案都没有规定，比如如何处理公益诉讼与多人共同诉讼的关系，许多情况下，损害社会公共利益的行为，表现为损害多人利益。对损害多人利益的行为，公民多人可以依法提起共同诉讼，实践中，公益诉讼与共同诉讼的关系怎样处理，针对同一行为，是否可以同时提起两种诉讼？

    此外，还有公益诉讼被告向谁承担民事责任的问题。被告因污染环境支付的赔偿款是给国家，还是给受到损害的公民个人或组织。

    本报北京10月28日电