云南宜良县用地新政调查

    对云南农民梁家保来说，今年最大的事情，莫过于自家的3亩良田“失而复得”。

    梁家保是云南省宜良县北古城镇大薛营村村民。该村1300多名村民经历了一个外界看起来不可思议的变化：去年，县里建设大型饲料产业基地，要征用村上的1000多亩良田，“青苗补偿款都发下来了”；然而，板上钉钉的事竟然发生了变化，今年，县里决定将饲料基地改到劣质山地上去建，这些良田则被划为永久性基本农田。

    这一变化的背后，是宜良县目前正推行的用地新政——城镇工业上山，优质农田下山。在这种新的用地模式下，当地虽然大兴工业，但耕地保有量不降反升，而且高产优质耕地占比明显提高，实现了工业化、城镇化与耕地保护特别是优质耕地保护的有机统一。

    在土地资源日益成为经济发展瓶颈的背景下，宜良县如何做到这一点？当地采取了哪些措施，又面临着哪些困难和问题？记者日前赶赴宜良，对此进行了深入调查。

    原有用地模式难以为继

    宜良县位于昆明市东部，素有“滇中粮仓”、“鱼米之乡”之称，是云南省优质水稻、烤烟、花卉的重要生产基地。

    云南是一个多山的省份，坡度在8度以下的平坦坝区仅占全省土地面积的6%。正是稀缺的坝区，承载着当地农产品的主要产出。宜良虽然是云南的农业大县，高产、稳产耕地集中的坝区也仅占全县面积的16.78%。

    “宜良县的坝区面积约为314平方公里，其中有相当部分的坝区已经被城镇及工业厂房占据。坝区留存的耕地约为29万亩，占坝区总面积的六成左右。”宜良县国土资源局规划师李云宏介绍说，总体计算，全县人均坝区耕地占有量约为0.67亩。

    近年来，随着城镇化、工业化进程的不断加快，宜良县城周围的坝区耕地不断被占用，经济发展和耕地保护之间的矛盾日益突出。在这种情况下，为完成国家下达的耕地保护任务，大量的低产山坡耕地被划为基本农田。

    李云宏表示，国家对土地开发使用实施占补平衡的政策。然而，过去的占一补一，往往是占优补劣、占坝补山，虽然实现了占补平衡，但良田的比例降低，耕地总体质量下降了。

    宜良县规划局的有关领导在接受采访时表示，因为“滇中粮仓”的名头太响，宜良优质耕地的数量被上级部门盯得很紧，照过去在坝区摊大饼的发展模式，根本难以为继。

    摆在宜良县委、县政府领导面前的，除了不断缩减的坝区耕地外，还有征用良田时遭遇的群众阻力，而后者更让当政者备感压力。

    2010年4月，宜良县委、县政府决定征收北古城镇大薛营村的1800多亩坝区耕地，建设一个大型饲料产业基地。在之前的规划中，该地块已是经过上级部门审批的预留建设用地。

    征地的消息一宣布，大薛营村就炸了窝。多位村民告诉记者，他们反对政府征地，因为“坝区水田高产、稳产，是农民的命根子”。

    宜良县委常委、北古城镇党委书记马振华说，为了做通群众的工作，干部要到每家每户去谈，争吵是常事，群众上访、堵路也时有发生。“那段时间，镇里的主要精力都放在征地上了，搞得疲惫不堪。”

    征地拆迁已成为基层矛盾的焦点，失地农民的安置也是一个棘手的问题。按照宜良县原有的用地规划，到2020年，坝区耕地被占后，全县的失地农民将有5万人左右。对拥有43万人口的宜良县来说，这将给社会保障和社会稳定带来巨大的压力。

    工业城镇上山 转变发展方式

    面对征地中暴露的问题，宜良县委、县政府加深了对旧有用地模式的思考。云南省政府于2011年1月底召开常务会议，会议指出，要进一步调整城市规划指导思想，多用坡地、荒地搞建设。

    结合省政府常务会议的精神，经过多次协商后，2011年3月，宜良县政府决定放弃已经预留为建设用地的1000多亩坝区良田，把饲料基地的选址转向了大薛营村附近的劣质山地和低丘缓坡。

    事实上，宜良县早有“工业上山”的成功事例。2008年3月，宜良县工业园区破土动工，园区建设的起点就位于北古城镇先觉村的一片山坡上，地势落差最大达150米。

    通过“推山开石造地”，目前，昔日的山坡已被一块块的平地取代，形成了以红狮水泥为核心的建材产业链，并成为云南省最大的优质水泥示范基地。

    “城镇上山”也有先例可循。2006年以来，宜良县持续在县城南片区“美女山”开山造地，建设宜良一中、廉租房、天府路、生态公园等项目，开发面积近千亩。

    工业城镇上山，意味着向山地要建设用地，这必须破除“山地不可用”的传统观念。2011年3月以来，宜良县多次召开会议、下发文件，统一干部思想，大力倡导“推山开石造地”，以愚公移山的精神，让山里“长”出工业园区和现代化城镇。

    宜良县委、县政府给干部们算了一笔账：坝区优质耕地，按一年种植两季普通农作物计算，每亩的年收益可达2500～3000元；而劣质山地，每亩的年收益也就200～300元，而且还要靠天吃饭。如此悬殊的产出差异，无疑加重了干部和群众的土地情结。

    2011年5月，宜良县完成“调整完善城乡建设发展思路和加强耕地保护可行性研究报告”，确立了“城镇工业上山、优质农田下山”的用地新政，并重新调整了土地规划。

    饲料基地调整到山地、坝区良田放弃征用的消息传到大薛营村后，村民们欢呼雀跃，庆幸保住了“口粮田”。这也让处于征地一线的北古城镇党委书记马振华松了一口气。

    “我们只用了8天时间，就征到了1000多亩山地。”马振华告诉记者，村民反对征坝子地，但对于山地，他们“抢着供地”。

    村民梁家保说，山地产出本来就低，这几年连续干旱，几乎颗粒无收。现在政府征地，一亩地给3万元补偿款，我希望家里的15亩山地赶紧被征用。

    用地方式的变化，有效化解了基层矛盾。宜良县信访局局长张士平告诉记者，截至11月，该县今年赴省、市信访量比去年分别下降50%、24%，其中以征地拆迁为主的50人以上的重大信访事件，去年有7件，今年却没有发生一件。

    11月28日，记者在宜良工业园区看到，十多辆挖掘机和卡车来回穿梭，数块面积巨大的平地呈阶梯状分布，有的地块上正在建设厂房。不久后，这里将建成云南省最大的饲料产业基地。

    宜良县副县长、工业园区管委会主任何健升告诉记者，包括饲料基地在内，山里“长”出的工业园目前已供地3014亩，引进项目60个，协议投资70亿元，其中竣工投产12家，年产值36亿元，解决4000人就业。

    用地新政亟待政策支持

    宜良县调整土地规划后，明确了“一上一下一体化”的发展思路，即把建设用地调至山上，把之前调到山上的基本农田重新调回到坝区，规划绿化美化山上山下一体化，保证山地的生态不被破坏。

    根据宜良县完善后的土地总体规划，该县耕地保有面积从71.67万亩增至76.80万亩，基本农田由54.75万亩增至60.6万亩，其中坝区基本农田由17.21万亩增至24.1万亩，占坝区耕地的比例由59.25%增至82.93%。而坝区的新增建设用地则由1.07万亩减至0.58万亩。

    在山上建城镇、修园区，意味着更多的财政投入。据宜良县工业园区管委会副主任李伟介绍，由于山区没有任何配套的基础设施，把水、电、路、场地平整等费用算在内，山上每亩地的开发成本在48万元左右，远远高于坝区的投入。

    “县财政每年拿出1亿元专项资金支持‘工业上山’，但还远远不够，这两年也不好贷款，我们现在只能想办法去融资，利用民间资本。”李伟说。

    宜良县国土资源局规划师李云宏介绍说，由于地形、地貌的限制，山地成片开发的土地利用率约为55%～65%，即占用100亩山地，开发出的可利用地只有五六十亩，远低于坝区的开发利用率。在新增建设用地规模不变的情况下，“工业上山”将面临着更趋紧张的用地指标，从而制约了山地开发的积极性。

    对此，宜良县副县长王昆华提出按照耕地质量实施占补平衡的想法。“我们保护了一亩坝区耕地，能否置换出山上的几亩建设用地指标？”

    宜良“用地上山”新政迎来了一个难得的政策机遇。今年9月，云南省召开了“保护坝区农田 建设山地城镇”工作会议，出台了《关于加强耕地保护 促进城镇化科学发展的意见》，提出“用地上山”，并宣布多项鼓励措施，原则上将坝区80%以上的现有优质耕地和山区连片面积较大的优质耕地划为基本农田，实行永久保护。

    宜良县先行先试的做法，引来国土资源部以及省、市国土部门的注意。据悉，国土资源部专门派出调研组，实地考察宜良“城镇工业上山”的做法，并认为这是落实中央“最严格的耕地保护制度”的创造和探索。

    云南理工大学国土资源工程学院教授赵俊三认为，宜良工业城镇上山的探索，提升了建设用地布局、优质耕地保护、征地矛盾化解以及城乡统筹发展的科学化水平，同时也为节约、集约用地创造了条件。

    目前，宜良被确定为云南省唯一的基本农田永久划定试点县、云南省调整完善县乡土地利用总体规划试点县以及云南省低丘缓坡规划先行先试区。

    宜良县委书记张之亮表示：“我们将进一步用好上级给予试点县的政策支持，结合宜良的实际，带着对土地的浓厚感情，努力探索出一条具有宜良特色的工业化、城镇化发展道路。”