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站在工业园区所在的荒坡上，云南省宜良县陆良营村村民朱绍文说，“以前坑坑洼洼，现在平平整整，工业园区不仅没有占用耕地，还把路修好了。”
在原来的规划中，宜良县工业园区要征用1800多亩良田用来建设饲料基地，其中包括朱绍文家赖以生存的10多亩土地。但宜良县委、县政府经过多次调研、协商后，决定将饲料基地改建到村子旁边的荒山上，原本已经征用的土地不但还给了农民，还被划为永久性基本农田。
宜良的这一做法已经成为云南省“用地上山”新政的典型模式。作为全国“低丘缓坡土地综合开发利用试点”省份之一，云南省正在谋划“山水田园一幅画，城镇村落一体化，城镇朝着山坡走，田地留给子孙耕”的城乡统筹发展新模式。
云南省国土资源厅厅长和自兴介绍，推动“用地上山”新政出台的直接原因是建设用地需求剧增和保护耕地压力剧增的突出矛盾。云南94%是山地，平坝仅占6%。坝区既是大多数城镇所在地，也是优质耕地的集中区域。历史形成的城镇多在坝区边缘，因为考虑基础设施成本等因素，多数城镇“摊大饼”式向坝区平地扩张，虽然实现了占补平衡，但占优补劣、占坝补山的现象较为突出。随着工业化、城镇化快速发展，全省坝区已有30%被建设占用，坝区优质耕地减少势头迅猛，耕地保护形势十分严峻。据预计，“十二五”期间，云南省的城镇化率每年将增加两个百分点，照此速度，如果今后的发展还一味占用平坝良田，再过10年，全省的优质耕地将可能被占领殆尽。
但另一方面，8度到25度的低丘缓坡土地约占全省国土面积的52%，宜建山坡地空间巨大。
面对这种局面，2011年9月，云南省政府出台政策，明确了严格保护坝区耕地、鼓励利用坡地、荒地搞建设的思路，要求原则上将坝区80%以上的现有优质耕地和山区连片面积较大的优质耕地划为基本农田，实行永久保护；同时，对在1平方公里以上（含1平方公里）、平均海拔在2500米以下坝区内占用耕地（含园地）的，除按照规定补充耕地或缴纳耕地开垦费外，还需按照所在区域新增建设用土地有偿使用费的20倍征收耕地质量补偿费，专项用于基本农田保护、适建山地公共基础设施建设和前期开发等；对使用未利用地的工业项目，土地出让金最低标准可按照《全国工业用地出让最低价标准》的10%～50%执行。
其实，在这一政策出台之前，一些县区早已和宜良县一样，在保护耕地、集约节约用地、梯度开发、提高土地利用率等方面做了许多有益的探索。山地缓坡上已经“长”出了机场、火车站、工业园区、农业产业园区、校园校舍和文化旅游产业基地。
昆明市富民县山地、坡地占了95%的面积，缺乏集中连片的工业用地，但因地制宜地实行“工业上山”让这个典型的山区县找到了突围之路。据统计，2008年以来，富民工业园区累计收储的土地中缓坡、未利用地和旱地占了88%。
富民县有“上山”工业项目115个。2008年建成投产的北营钛产业基地是削平了一座荒山山头建起来的，现在年税收即将突破3000万元。
“由于要挖高填低，每平整一亩山地需要比平地多投入6万元，基础设施建设和使用的成本也会更高。但从长远讲，把平坝地区、基本农田保留下来，是一笔无形的财富、无价的资产。”富民县工信局相关负责人说。
一个普遍的担心是，“工业上山”是不是迁企业上山、转移污染？富民县工信局的这位负责人说，在推进“工业上山”的过程中，当地政府坚持环保优先预审和一票否决制，项目通过环保、发改等部门前置性预审后，立即进行项目可行性研究报告、环境影响评价报告、水土保持方案、地质灾害评价预防、矿产资源压覆报告等工作。
昆明市五华区则将已经开发成建设用地的丘陵缓坡与石漠化治理、荒山荒坡整治相结合，将保护坝区农田、建设土地城镇与推进全域城镇化结合，形成了几个相对集中的山地型城镇。海拔1600多米到2500多米的山上建起了西翥桃园生态旅游实验区。五华区桃园沙靠村民小组组长李七先说，在桃园没有规划打造旅游生态小城镇之前，作为桃园村的原住民，除了种地，他的儿子儿媳靠在砖厂打工为生。“砖厂的活累，钱赚得也不多，村里的环境更是一塌糊涂。”而旅游生态城镇项目启动以后，桃园不仅面貌焕然一新，还建起了学校、医院和超市。李七先说：“既然是旅游城镇，就会有公司进来，年轻人、中年人就能找到工作了。”
云南省相关部门已经通过调研和梳理，总结出10种符合“用地上山”新政策、具有指导意义的山地综合开发利用类型，将分别进行深入探索实践并大力推广。和自兴说，城镇向山地发展，不仅有利于城乡统筹协调，带动群众就业增收，还减少了占用耕地规模、远离了密集的农田村庄，由土地征用和环境污染等问题导致的社会矛盾将大为降低。最好的土地留给农业，将有力地保护群众的“米袋子”、“菜篮子”，保护子孙后代的“口粮田”、生存地。
和自兴还表示，在“用地上山”过程中，将高度重视资源环境承载力评价，坚持生态优先，严禁各类建设占用水源林和生态公益林，扎实开展地质灾害评估，切实做好地质灾害避让工作，坚决不在地质灾害隐患点安排建设项目。
本报记者 雷成 张文凌 通讯员 黄涛
