财政预算为什么管不住超收

    财政预算是每年两会关注的焦点，今年亦不例外。温家宝总理在《政府工作报告》中提到，“2011年我国公共财政收入10.37万亿元，增长24.8%”，超过了2011年年初我国公共财政收入预算增长8%的目标。再往前看，2010年全国公共财政收入为83101.51亿元，执行数为当年预算数的112.4%，财政依然超收。

    为什么预算收入总是与实际收入不相符？预算收入为什么约束不住财政的连年超收？这种超收会不会加剧企业及百姓的负担？

    必须要明确的是，中国经济的高速发展，是解释当前一切中国现象的不可或缺的因素。经济高速发展也是财政实际收入屡超预算收入的首要原因。以2011年“预算案”为例，我国财政预算收入较2010年决算数额增加8%，主要依据是当年经济预期增长8%，预算收入也增加了相应比例。实际上，这样的累加不太符合中国现实与国际经验。从我国现实来看，近十年来，中国财政收入增速从未低于GDP增速；从各发达经济体高速发展时期经验来看，经济快速增长时期的财政收入高于GDP增速是比较正常的现象。

    分析财政实际收入与预算收入不符，必须对预算约束有充分的了解。有学者认为，财政实际收入与预算收入不符，多收和少收都是违背预算约束，不严格按照预算执行的结果；也有学者认为，财政收入应遵循“应收尽收”原则，超收是严格按程序执行的结果，没有不妥。如果按预算规定，核定了最终征收目标，超出部分未能入库，才是违背了《预算法》。

    上述争议涉及到如何认识财政预算的问题。一个国家的财政预算，如果是追求预算数与实际数相符，那么财政收入数额就有必要向预算收入数额看齐；而如果是追求收入管理尽可能高效率，那么财政收入就应该坚持《预算法》制定的“应收尽收”原则，不必关心是否超收或者少收。从世界范围来看，有的国家坚持了预算收入约束财政收入的原则，有的国家选择了“应收尽收”的原则，但是很少有国家像我们一样，一方面强调“应收尽收”，另一方面，盯着预算约束。因此，长期来看，我国的预算改革需要在二者之间作出权衡，选择其一，而不是如现在一样并行相悖。

    分析了上述原因，我们又该如何看待财政预算管不住超收的现实呢？

    首先，中国预算改革起步较晚，在我国市场经济初步形成后财政才有了真正意义上的预算、决算程序。全面来看，预算制定、管理、改革等各个步骤都具有明显的起步特征。一方面，预算收入的制定原则是按简单的GDP增速同比增加，没有考虑到执行过程中的具体问题，比如，GDP增速高于预期，预算外资金进入预算内，税收优惠、产业优惠期结束等等。另一方面，少做预算收入是为了控制支出膨胀。我国经济转型需要政府支出的领域比较多，而且很多支出一旦开始就会持续追加。因此，为了控制财政风险就要控制支出总额。在传统的“量入为出”原则下，如果预算收入盲目做大，不仅有可能承担收不来这么多钱的风险，而且可能催生扩大支出的不理智行为。因此，财政预算收入预测的保守，也是多方客观原因所致。

    第二，预算制定讲求连续稳定，而财政收入执行却面临诸多政策及环境变化，预算收入与实际收入就是在这一静一动之间发生了错位。预算的制定讲求连续和稳定，这是《预算法》的基本原则，也是世界各国政府通行的基本标准。预算的连续和稳定有许多苛刻的条件，比如假定国内经济持续稳定、宏观政策稳定、国外环境稳定等等。这些条件就是要保证预算制定可以参考历年的变化趋势，制定财政收入和支出的具体数额。实际上，中国财政预算面临的相关环境，不满足如此严格的条件。作为经济转型国家，我们的财税政策、产业政策和区域政策，在每个财政年度都有所调整。这些调整有的在预算制定时能有所考虑，有的却难以预计。比如，2008年“5·12”特大地震，除了中央的救灾补贴，还有大家很少关注的灾区增值税减免，再比如，2010年应对金融危机的一系列财税政策变动及2011年个人所得税起征点调整，这些变化都实实在在地影响到了预算收支。这一静一动之间的错位造成了预算制定与实际执行之间的收入偏离。

    第三，财政收入预测本身就是世界性难题，中国尚在摸索适合自身发展规律的预测办法。纵观世界各国，有的国家几乎从不制定财政收入预算，因为他们大多认为财政收入变化难以捉摸，计划不如变化快。其他制定收入预算的国家，也采取了一系列办法，尽可能缩小年初预算数与年末执行数的偏差。美国财政部每年制定收入预算有非常复杂的过程，大致包括预算信息采集、分析、建模、预测、预检验等。但从其实际效果来看，很多年份偏差依然较大，偏离度超过10%。我国现行《预算法》明确了收入预算制定的必要性及内容，但适合我国财政收入预算的信息采集、估计方法及先期检验都未成形。这也客观造成了财政预算收入与实际收入的不符。

    毫无疑问，财政收支预测得越精确，政府行为就越有方向，政府与市场、企业、居民之间的关系协调也更有依据，但目前我国预算部门尚不具备这样的能力。要弥合中国预算收入与实际收入之间的鸿沟，一方面要保证财经信息的有效搜集与精确化处理，一方面要在完善财政预算制度方面扎实推进。

    （作者为中国社会科学院财政与贸易经济研究所博士）