立法需提高操作层面的精细化程度

    在今年全国两会上，全国政协委员、中国青少年研究中心主任郗杰英一连提交3个关于预防青少年违法犯罪方面的提案，包括关于修订《预防未成年人犯罪法》的建议、关于完善我国未成年人监护制度立法的建议和关于进一步完善未成年人社区矫正立法的建议。

    青少年犯罪问题已成为全球注目的社会问题。最高人民法院网站显示，2008～2010年全国法院审理的犯罪青少年人数分别为322061人、302023人、287978人。

    在接受中国青年报记者采访时，郗杰英表示：“当今，全社会日益关注青少年尤其是未成年人的违法犯罪问题，有关部门也在这一方面加大了工作力度，但是在立法方面，有些条款的针对性不强，需要提高操作层面的精细化程度。”他强调，“在社会转型期，我们遇到很多新情况，有些法律条文明显不适应这些新情况。”

    谁来追究监护责任

    关于法律条文不完善的内容，在郗杰英委员关于完善我国未成年人监护制度立法的建议中也有所体现，该提案建议：“在《民法通则》、《婚姻法》中进一步明确规定未成年人的监护制度，包括监护种类、监护人的资格和权利义务、法律责任等内容；明确规定监护人的监护职责内容，对家庭监护进行有效监督和指导等。”

    这一建议是源于我国现行法律法规中关于监护职责的内容多为原则性规定，对家庭监护的监督和指导不足。

    典型的案例出现在流浪儿童问题中。2011年4月21日，新疆维吾尔自治区领导宣布，将接回所有在其他省区(市)街头流浪的新疆籍未成年人，并坚持“发现一个接回一个”的原则，帮助他们健康成长。去年，自治区团委牵头，对在喀什市、莎车县、阿克苏市库车县、和田市的新疆少数民族流浪未成年人的群体现状进行调研分析，对流浪未成年人所在家庭、社区（村组）、民政部门、教育部门、政法部门、团委、妇联等开展访谈。

    通过访谈，调研人员发现，尽管我国民法对父母的监护责任进行了规定，但一些父母监护意识淡薄，对于这些未尽到监护职责的监护人，缺少法律责任追究。在某些地区，甚至出现一部分未成年人被监护人主动送给“老板”，有的甚至还将户口交给“老板”，父母按月领取“工资”。

    该不该判非监禁刑难住了法官

    近年来，在经济、社会发展过程中，还有一个很重要的速度变化，就是人口流动趋势的加快。这也给预防青少年犯罪工作带来了新的挑战。

    团广东省委此前在该省某些地市的未管所和青少年法庭的调研中发现，外地犯罪青少年在判处非监禁刑之后，当地司法机关与罪犯户籍地执行机关的联系比较困难，不能及时对犯罪青少年进行转移，也无法进行社区矫治，有的法院在无法查明被告人身份的情况下，对非监禁刑的适用非常谨慎，有时即使符合非监禁刑的条件也选择判处较轻的监禁刑，以达到对罪犯进行改造的目的。

    针对此，在关于进一步完善未成年人社区矫正立法的建议中，郗杰英提出，要提高非本地户籍未成年人社区矫正的适用率。他认为，应该借鉴国外经验，与成年犯相比，未成年人适用社区矫正的范围要更宽，应包括有严重不良行为、免予刑事处罚等情形。

    据此，如果非本地户籍青少年可在案发所在地进行社区矫正纳入法律条文，那么法院的判罚工作就没有了执行层面的后顾之忧。

    有效的社区矫正模式为何也让人发愁

    2009年9月，大连市启动青少年社会工作者试点工作，建立了专职青少年社会工作队伍，重点开展“有不良行为或严重不良行为青少年群体”教育帮助和预防犯罪工作。“专职社工+兼职社工+义工”是大连力图打造的一种青少年社会工作模式，根据2011年的数据，该市专职社工人数仅为33 人，“青少年社会工作志愿者”招募活动招募兼职社工为81人。同时，成立了由58名法律、成长、心理指导专家组成的试点工作专业指导委员会，提供咨询和个案指导。

    据称，这一模式取得了不错的效果：“据不完全统计，试点工作以来，组织培训、社区活动等1600余场次，为863名青少年提供了帮教服务，其中回归家庭学校287人、提供培训196人、推荐就业89人。”但同时，组织者也面临专职青少年社工队伍不稳定、力量薄弱等问题，而在社区，帮教力量的骨干是居委会、村委会的干部，“他们大多没有系统地接受教育学、心理学、社会学以及社会工作的专业训练。对重点青少年群体的帮教主要沿袭传统的经验，进行非专业化的低层次帮教辅导，帮教效果不显著。”

    这一点在郗杰英委员关于进一步完善未成年人社区矫正立法的建议中也有所体现。郗杰英提出，我国关于未成年人社区矫正的立法不够完善，难以完全应对未成年人社区矫正的难点问题。他强调，未成年人的社区矫正的措施不足，针对性不强，缺乏针对未成年人特点的社区矫正项目，社会组织和社会力量对社区矫正的参与和监督不足。

    郗杰英委员认为，应该进行社会资源整合和政策配套工作的开展。

    令人欣喜的是，在某些地区，这一问题已经有了突破。在广州，政府意识到引入社会力量有助于克服居委会事务过多、专职社工不专业的问题，并可以拉近与服务对象的心理距离，改善服务质量和效果。目前，该市已在20个街道办事处进行购买社会服务试点，政府购买服务的领域非常广泛，其中就包括心理辅导、行为矫治、社区矫正等内容。

    建议将沉迷网络纳入严重不良行为范畴

    来自中国预防青少年犯罪研究会近期的一份报告显示，上网年龄与未成年人犯罪高危期基本一致，网络沉迷与家庭残缺、逃学旷课、不良交往等因素相互叠加，是当前导致未成年人犯罪的重要原因。

    但是，在现行关于预防青少年违法犯罪的法律条文中，却见不到网络沉迷等字样。

    现行《预防未成年人犯罪法》是1999年11月1日起施行的。该法律第十四条规定了未成年人的父母或者其他监护人和学校应当教育未成年人不得有的不良行为，包括旷课、夜不归宿，携带管制刀具，打架斗殴、辱骂他人等9条。但是，并不包括现在已经导致很多不良后果的青少年网瘾问题。

    据中国青少年网络协会去年调查发现，内地城市有2400万名即14%的青少年患有网瘾，另有1800万名青少年出现网瘾早期症状。

    因此，在郗杰英关于修订《预防未成年人犯罪法》的建议中有这样一条：建议将《预防未成年人犯罪法》纳入修订规划，重新界定不良行为和严重不良行为的范围，将沉迷网络纳入严重不良行为范畴。