预算外“三公经费”能否算清楚

    国务院日前公布《机关事务管理条例》。条例规定了将被处罚的六大情形，其中规定采购奢侈品、超标准的服务或者购建豪华办公用房的，最高将被给予撤职处分。

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    7月9日，国务院公布《机关事务管理条例》（以下简称“条例”），这是我国第一部专门、全面规范机关事务管理活动的行政法规。

    “县级以上政府部门应当采取定员定额的方式，编制机关运行经费预算，严格控制三公经费的规模和比例，三公经费支出不得挪用其他预算资金”，条例中对于“三公经费”的相关规定被认为是最大的亮点，全国人大代表叶青评价说，这是迄今为止针对“三公经费”最严厉的法律规范，让人看到了约束“三公经费”的希望。

    上海财经大学教授邓淑莲对中国青年报记者表示，2011年七八月间中央95个部门公开的“三公经费”支出的准确定义都是“财政拨款中的三公经费”，而在各个部门的相关支出中，财政拨款仅是其中一部分，其余行政事业性收入、预算外收入等非财政拨款中，往往隐含着更大的“三公经费”支出空间。

    目前尚未纳入国家预算管理的这部分收入数量比较庞大，科目也很庞杂，就中央一级财政看，大量的行政事业性收费和政府性基金都在其列，数量很难掌握。

    正如邓教授所说，6月27日，财政部部长谢旭人在向全国人大常委会做国务院关于2011年中央决算的报告时表示，93.64亿元的“三公经费”支出，是汇总了2011年中央行政单位、事业单位和其他单位用当年财政拨款开支的总数。

    邓淑莲告诉记者，按照目前的预算科目分类，没有完整的“三公经费”这一科目，各个部门预算的支出，一般分为“基本支出”和“项目支出”两大类，通俗地讲，基本支出是“养人”的费用，资金来源于各级财政的直接拨款，项目支出是“做事”的费用，其资金来源则是各级发改委的项目拨款以及配套资金。

    “三公经费”属于基本支出，但在邓淑莲看来，目前中央各个部门和部分地方政府公布的“三公经费”支出中，属于基本支出的只占了很小的一部分。

    邓淑莲解释说，基本支出属于“人头费”，定员定额，预算管理相对严格，只能支付正常的招待费、小型会议费用，而项目支出没有具体的标准，部门随意性支出很多，一些违规的“三公经费”支出就被转移到项目支出里了。

    “因此，从这个意义上说，条例首次以国家立法的形式，明确规定了编制机关运行经费预算要采用定员定额方式，‘三公经费’不得挪用其他预算资金，意义很重大。”邓淑莲说。

    6月27日，审计署审计长刘家义在向全国人大常委会报告2011年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况时表示，“三公经费”概念不清晰、口径和标准不够规范，不利于发挥约束和控制作用，也容易造成社会公众误读。

    随后，审计署行政事业审计司司长刘正均表示，目前，社会公众对“三公经费”的认识不够全面，有的甚至将其视为政府部门工作人员公款出国旅游、公车私用和公款吃喝的同义词，而各政府部门在公开“三公经费”时也没有进行必要的解释，有可能误导社会公众。

    “三公经费”标准不完善。目前，国内公务接待尚无明确标准，外宾接待费和出国住宿费依照的分别是1998年和2001年开始执行的标准，与实际情况已有较大差距，部门超标准列支现象比较普遍。

    “三公经费”口径不一致，既反映在各部门“三公经费”预算编制口径不尽相同，也反映在预算批准的标准不统一方面。

    但是，实践中，“三公经费”很难有统一标准。2012年3月下旬，四川省省市两级部门公开了“三公经费”，在公开过程中，更现实的难点，在于“三公经费”概念不清晰，标准模糊，管理不够规范。

    据了解，财政部在1998年曾颁布过行政事业单位业务招待费列支的相关规定，各地政府的开支标准，不得超过当年单位预算“公务费”的2%。如果以这个规定来看四川各部门的公务接待费用，不少部门都已超标。

    “像公务接待费标准，找不到一个严格的标准，只要合理就行。我们把握的原则是，体现工作价值，体现实际工作需要，避免大的不合理增长。”四川财政厅有关负责人说。

    “比如，对招商局来说，对外接待是主要工作，接待费必然就高。”四川省审计厅副厅长陶志伟说，类似的还有公安部门办案使用公车费用和外事部门的出国费用。不同部门职能的差别很大，决定了“三公经费”难有统一标准。

    相比公务接待和因公出国（境），公车的标准、口径较为容易统一，按照中央办公厅、国务院办公厅的规定，从2011年1月6日起，一般公务用车统一配备排气量1.8升（含）以下，价格（裸车价）18万元以内的轿车。

    除了一般公务用车，公车还应包括特种专业技术用车，如环境监测车、急救车以及执法用车等。

    早在1994年，中央就下发了关于党政机关公车配备的规定，明确规定了部长级和省长级干部按一人一辆配备专车，现职副部长级和副省长级干部，保证工作用车或相对固定用车。副部长级和副省长级干部离休、退休后享受部长级和省长级待遇的，不配备专车。按照此规定，很多官员都应该没有配车，然而现实是，配车不仅多，而且超标准配备的情况也很常见。

    这不仅是因为严重缺乏外部监督，内部监督不能变成一种硬约束，在一个部门、一个地方，首长负责制的体制现状也决定了，配车多少是由首长说了算，费用与配车名目总能找到一些变通的理由。

    不少学者认为，中央对于“三公经费”的压缩有非常大的决心，那么财政体制改革应该不断跟上，完善政府预算和支出体制，“三公费用”不应再被归入、转嫁到“其他支出”项目，只有预算细化，才有据可依。