旅游法不必急于求成
“带病”闯关

    目前，已提交人大常委会审议的旅游法草案受到广泛关注，引发行业和市场的一些争议。综合各媒体的相关报道，笔者认为，争议焦点主要有六：一、对“旅游”定义过于宽泛；二、偏离市场经济原则，政府对市场干涉过多；三、只有行政处罚，缺乏刑事处罚；四、旅游规划的评价缺乏系统性约束；五、对政府行为的有效约束不足；六、在港澳特区的适用衔接问题未化解。

    笔者认为，旅游法的根本属性是境内（港澳台除外）适用的产业组织政策法，其核心问题是处理好旅游产业规模经济和竞争活力之间的矛盾，既要促进产业规模经济效益提高，又要有效维护市场的积极竞争，通过协调旅游市场经济规模和竞争效率，建立起法制化的市场秩序，取得现实可行的收益。

    近10年来，我国旅游经济发展很快，旅游投资规模较大，但是，市场经济的旅游发展和行政部门管理之间存在矛盾，即自由准入、自由竞争和行业区域性壁垒间存在对立和矛盾；企业自主创新和政府行政主导相抵触；旅游市场无序和旅游公共管理匮乏并存；对于企业和旅游者来说，缺乏法制化的权益保障，对于政府和企业来说，缺乏制度性的有效约束。虽然涉及旅游产业的法规、条例众多，但是，根本性矛盾未化解，现在该草案出现争议，根源还是这一根本性矛盾。

    笔者认为，旅游法草案作为产业组织政策法，应以狭义的“旅游”为立法之本，应将旅游（消费）和旅行（空间移动）严格区分，须将政务会议、居民就医等排除在外。

    针对旅行社的违法行为，草案只规定行政处罚，缺少刑事处罚内容。而且，最重的处罚是20万元以下的罚款；初犯的并处停业整顿，再犯的吊销旅行社业务经营许可证和相关人员的导游证、领队证。在客观上，使得违法的成本较低。

    草案中有关旅游规划评价的部分，笔者认为应该委托给第三方组织主持规划执行和综合收益评价，并接受媒体和司法监督。

    该法不适用于港澳特区和台湾地区，这就迫切需要做好司法衔接工作。香港频发的内地旅行团“零团费”事件的根本原因，是内地和港澳相关法律法规的规定不同，极个别不法从业者钻了“一国两制”法律的空子。

    鉴于目前市场和行业对旅游法草案的一些争议，相关修改工作比较复杂，笔者建议旅游法制定应密切结合大部制改革趋势，鲜明地秉承市场经济原则，切实保障旅游产业的市场化、法制化。旅游法颁布应该从严——严谨实用、可操作性第一；从准——精准按照市场经济原则制定；从稳——适合时机、稳步审议，不急于求成，不“带病”闯关。