政经分离解开农村死结

    这个村曾是有名的“红旗村”，前来“取经”的人络绎不绝。可是这面“红旗”，一夜之间就倒下。

    村委会办公楼外马路两侧的墙上，写着密密麻麻的诉求标语；用白布做的横幅也随处可见，在面写着各种各样的诉求。村委会门前，不时会聚集部分村民，高喊口号。他们的矛头，直指村支部书记。

    再后来，矛盾升级。村民开始围堵村委会。有一次，在上百名村民包围下，几名村干部被困达10多个小时。还有一次，村民甚至与前来维持秩序的警察发生冲突。

    这是两年前夏天，广东省佛山市南海区夏西村发生的故事。南海区一名官员回忆说：“当时的场景，就像回到令人不安的年代。”

    那一年7月，佛山市委常委、南海区委书记邓伟根上任。不久，他就扎到基层，跑遍全区224个行政村。南海的干部回忆，那段时间，很多次会议上，邓书记都会提到夏西村的情况。

    次年年初，南海以“政经分离”拉开了农村体制综合改革的序幕。很快，社会管理创新以及行政管理体制的改革也陆续启动。

    这次改革，被称为南海的“第三次浪潮”。其目标是理顺基层各个组织的关系，加强社会建设，以捍卫基层，实现“善治”。

    尽管邓伟根如今并未多谈夏西村，但很多官员都清楚，像这样村一级的紊乱，是促使南海进行农村改革的直接动因。

    改，一定得改,不改就会乱

    和南海区的很多村一样，夏西村的发展建立在村集体经济的基础上。这样的经济形态，实际上是此前南海农村改革的成果。

    改革开放之初，农民便将刚刚分到户的土地，交付给集体集中使用，以发展集体经济。当时，“处处点火、村村冒烟”。邓小平南巡讲话后，南海集体经济的发展速度变得飞快。

    截至2011年底，南海村（居）集体经济组织经营性资产达260亿元，集体经济组织可支配收入51亿元，社员股东当年的人均分红超过3100元。

    夏西村很早就建立自己的集体经济组织。近年，这个村因靠近城边，土地升值很快，其集体经济资产达到3亿元。仅土地租赁一项，村集体经济组织的年收入就在7000万元以上。

    长期以来，夏西村的党支书、村委会主任与经联社社长，为一人兼任。村委会主任几乎掌控了村中的所有事务。

    这种治理格局，和南海区其他村庄并无二致。这种现象，南海官员称之为“三位一体”。有些村庄稍有不同，村委会主任未必兼任村支书，但大都掌控村集体经济。

    夏西村民不满的矛头，就是对准掌控村中包括经济在内所有事务的村主任。村民认为，村主任有侵吞出卖集体资产、任人唯亲的嫌疑，因此要求公开账目，并要求村主任“下台”。

    因为要求得不到满足，村民开始喊口号、贴标语、围堵村委会，甚至采取一些过激手段。

    在南海区人大常委会副主任何享业看来，夏西村的冲突，在南海并不是偶然现象，只不过“别的村闹得没这么厉害”。

    每3年一次的村委会选举前夕，南海地界上总不平静。一些人为争夺村委会主任一职，不惜动用宗族势力等力量，不正常现象屡见不鲜。

    南海区人大常委会另一名副主任张可礼，曾在南海区一个镇当过党委书记。他回忆道，有个村中有两股势力，他经常被这两拨人堵在办公室，相互指责对方破坏选举。“口水沫子喷得我满脸都是。”他笑着说。

    对此，邓伟根时常感慨：这是集体经济组织绑架了自治组织。

    为维持选举正常进行，南海区不得不“大出血”。近些年，每届村委会选举，区里都会投入大量的人力、财力。

    “改，一定得改，不改就会乱。”南海的一名官员还记得，在一次会议上，邓伟根表情凝重，猛拍了几下会议桌。

    2011年年初，南海出台《关于深化农村体制综合改革的若干意见》等8个文件，并于当年村（居）委会换届选举前实施。

    此次改革，共有6项主题，分别是农村体制、农村社会管理、农村集体资产的经营、村民社会服务、农民住宅以及农民的福利保障。南海区城乡统筹办常务副主任庄少伟总结道，这次改革的逻辑，就是先打破农村“政经混合”的体制，实现“政经分离”。在此基础上，实现集体经济的独立运行，以及自治组织自治功能的“回归”。进而加强社会建设，实现城乡统筹发展。

    “政经一旦分离，类似夏西村这样的冲突，就可从根上解决。”庄少伟说。提起夏西村，他用了一句俗话“一粒老鼠屎，坏了一锅汤”加以总结。

    在去年的村（居）委会换届选举同时，南海区2000多个村（居）集体经济组织大都完成了自己的选举。村（居）集体经济组织的“股东”，按照改革细则，选出了组织的负责人。在南海的改革设计中，村（居）集体经济组织的负责人，任期5年，以别于村（居）“两委”3年一届的任期，且村（居）委会成员不得担任村（居）集体经济组织的领导成员。

    夏西村集体经济组织的选举，较别的村（居）晚了一年。今年6月底，经联社的班子被选出。现任村委会主任，原是南海区法院的一名书记员。新任经联社社长，原先则是一名货车司机。

    谁说党组织、自治组织的职能就要限定在发展经济？

    夏西原先的村委会主任，现在已经“下台”，但是很多村民说起来，也不得不承认她“很有本事”，带领夏西村村民走上了致富道路。“换个人不一定行。”夏西村一名50多岁的村民说。

    正是在这名村主任的努力下，夏西村村民的收入突飞猛进。近些年，有“股权”的村民，每人每年均能在年终拿到5000元左右的分红，最高的一年，甚至有近万元。

    像夏西村这样由村干部带领村民致富的故事，在南海区比比皆是。沥东社区也是如此。沥东的老支书吴慎垣今年58岁，在支书任上将近20年。在他上任的1990年代中期，沥东的经济，因政府征地受到严重影响。

    为改变原先班子的思路，他组织村中包括村干部在内的50人，到香港考察。考察回来后，村里进行了大刀阔斧的改革，建厂房、做公司，进行产业升级。沥东的集体经济得以迅速发展。

    南海的农村集体经济组织，通常有两级，一级是村委会的“经联社”，一级是村民小组的“经济社”。目前，沥东的两级集体经济组织，年收入超过亿元。

    “村干部不就是要带领村民致富吗？”吴慎垣坐在椅子上，脱掉一只鞋子，将腿压在身体下，拿起水烟袋猛地抽了几口。

    对于“政经分离”，他有些想不通。

    在南海的改革设计中，“政经分离”之后，农村的党组织、自治组织和集体经济组织，职能将各自归位。其中党组织的主责是“三务一监督”（党务、政务、服务和监督）；自治组织的职责是围绕“治以自治、断以法尊”的目标，回归到社会事务管理；集体经济组织则负责集体经济的经营管理。

    南海平东社区的党委书记梁锡棋最初也“想不通”。他今年只有39岁，在平东当了9年的书记。在他的带领下，平东的集体经济上了个台阶。在听到“政经分离”的消息时，他曾向街道领导抱怨过：“村支两委不控制经济，经济乱了怎么办？”

    不过现在，在平东的集体经济组织运行一年后，他彻底想通了，放了心。在街道开会的时候，他会耐心地向一些抱怨的村支书解释：“谁说不管经济了，我们现在是监督、指导集体经济的运行。从繁杂的事务中抽身出来，不管具体事务了，是需要我们能站得高、看得远一些。”

    其实，区委书记邓伟根自己也听到过类似的抱怨。

    “谁说党组织就只是带领村民致富？谁说村委会干部就是要发展经济？‘政经分离’，就是要基层组织各干各的事。”邓伟根不止一次在会议上表达自己的这个观点。他认为，“政经分离”后，党组织应该要做好四件事情：夯实党务、落实政务、创新服务、健全监督，进一步强化其领导核心地位。

    南海一名老干部，对邓伟根的观点极为赞赏。他表示，南海集体经济的壮大，历史地看，确实得益于“强有力的领导”。然而现在环境变了，诉求多元化了，农村的治理结构也需要相应调整。

    “人民公社体制的影响太深了。”这名老干部感慨道。在人民公社时代，他做过生产队长。

    在人民公社“三级所有，队为基础”的架构中，小队长、大队长以及公社，其主要精力是放在发展生产上。而这显然与目前社会管理的实际难以吻合。

    南海已实行“政经分离”一年，在这个过程中，也出现过少许“负面”消息。一个村的集体经济社长，因不满村支书的干预，最终辞职。还有几名年轻的集体经济组织负责人也抱怨道，村干部会以各种方式，比如资金使用须由村支书审批等，来限制真正的“市场化”运行。

    不过，积极的声音占了绝大多数。南海区太平社区的余维生，本来在村委会选举中，已经成功竞选为村委委员。但他后来毅然辞掉此职务，竞选村经联社的社长。

    “我希望自己能成为一名职业经理人。”35岁的余维生拍着胸脯说。

    这名退伍军人认为，目前村干部干预集体经济组织的局面，并不影响集体经济组织的独立运行。“我们有章程，有政府的文件。我们经联社只认章程。”

    夏西村经联社社长陈志辉，一名曾经的货车司机，从未做过经济管理，现在也充满信心：“夏西村决不能再走回头路。”

    集体是谁的？谁是集体的成员？

    南海是康有为的故乡。这位“南海先生”以“公车上书”拉开了晚清改革的序幕。

    改革开放以后，南海也不甘落后，一直在尝试改革。1987年，南海被国务院确定为全国改革试验区，开始朝土地规模化经营和市场化经营方向探索。

    1992年，土地股份合作社探索启动。3年后，南海实现土地的所有权、承包权和使用权的分离，原先的集体经济组织改造成股份合作经济组织。

    在此基础上，南海围绕股权界定和股权流转进行改革，并制定“生不增、死不减，迁入不增、迁出不减”为内容的股权改革，力求在股权固化和股权合理流动之间寻找一个平衡机制。

    经过这次改革，南海的集体经济有了长足发展。股东的钱包，也逐渐鼓起来。有数据表明，到1998年，南海农民的人均年收入已经突破6000元，较1992年改革时，增长150%之多。

    现在的南海农村，一片繁华。即使在最偏僻的镇，麦当劳大叔的身影也在晃动。有内地参观者赞叹道：“这里的镇，比内地的很多县城都发达。”

    但是，经济发展掩盖不了背后的问题。除“三位一体”的体制困境外，还有更多的社会问题开始凸显。用南海区一名官员的话说，就像“病毒”一样，开始发作。

    “出嫁女”现象，就是一个特别突出的问题。

    六联村是一个“出嫁女”问题最为严重的村。这个村紧邻广州，打电话，一不小心就“长途+漫游”了。早先，这个村的妇女外嫁到广州的，有上百人。其外，还有部分嫁到港澳的。

    因当时的户籍制度限制，外嫁的这部分妇女，户口无法迁移到城市，只能留在原籍。1998年，我国的户籍制度有所调整。农村妇女出嫁后，她们的子女可选择落户在父母中的任何一方。

    这时，村里那些外嫁妇女开始动起来，她们纷纷要求分配股权。“我的户口在村里，为什么我不能分红？”出嫁女多次质问村干部及南海有关部门的官员。

    对此，南海农村通行的做法是给予她们一定的补偿，村里也“落个平静”。六联村早先的做法，是一次性补偿，从此这些出嫁女和村集体经济组织便脱离关系。但是，“有部分妇女不干，坚决要求分配股权”，六联村党支部书记叶聘仪回忆说。

    1998年以后，问题变得复杂化。当年，《村民委员会组织法》颁布实施。这部法律规定，涉及村集体经济收益使用的事项，应经村民会议讨论决定方可处理。

    “村里即使想给出嫁女补偿，村民也不同意。”近几年，叶聘仪几次提议召开村民大会，解决“出嫁女”问题，可开会的日期到了，很少有村民出现。

    所以，六联村的这个问题一直持续到现在，叶聘仪感觉“很头痛”。

    2005年，全国人大对1992年颁布实施的《妇女权益保护法》进行修订，规定“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益”。

    常有村民拿着这部法律，找叶聘仪理论。对此，叶聘仪无言以对。

    南海区城乡统筹办常务副主任庄少伟对此也很犯难。区里把拿出农村改革方案的任务交给了他的部门。

    “两部法律打架了。集体是谁的？谁是集体的成员？我回答不了。”庄少伟无奈地摇摇头，“希望全国人大能拿出一个解释，不然我们的改革障碍不断。”

    所以，在南海这一轮的改革方案中，村集体经济组织成员身份的“确权”，只能“暂时交到村委会手中”，由村民自行决定。

    河里没有石头可摸，我们必须趟过去

    改革越深入，改革者们碰到的障碍也越多。“谁是村民”的法律界定问题又摆到了面前。

    “谁是村民？你在一个地方生活很长时间，算不算村民？”庄少伟自问自答道，“以前界定很模糊，现在也不清楚。”

    他不停地抽烟，一支接着一支，“这些问题，我不抽烟想不透。”

    在他看来，传统的“村民”概念，是以户籍为基础进行界定的。但是，部分“出嫁女”户籍无法迁移，以及1998年户籍可自由选择落地后等实际情况，为传统的“村民”概念撕开了一道口子。

    就像六联村的那些出嫁女一样，她们的户籍在本地，那她们算不算本村的村民呢？

    2010年，修订后的《村民委员会组织法》又为“村民”概念撕开了另一道口子。新的规定是：户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民，可列入参加选举的村民名单。

    南海现有户籍人口120万，其中农村户籍人口70余万。而南海的外来人口则达到150万，其数量是农村户籍人口的两倍。像沥东社区、平东社区、夏西村这几个经济发达的社区，户籍人口只有5000人左右，外来人口则达到两万。

    “一旦外来人口，通过参选进入村（居）委会，与原来农民争夺集体经济，后果不堪设想。”南海的不少官员，都有这样的担忧。这也是推动南海进行农村体制综合改革的动因之一。

    困扰改革者的问题远不止这些。

    今年，沥东经联社在经集体讨论之后，决定其集体经济组织进行市场化运作。“不市场化运作，我们有很多实际困难。”沥东经联社社长潘启业说。

    目前，沥东的集体经济以出租房产为主，不少客户都要求其提供增值税发票。可是，经联社并非在工商部门正式登记注册的公司，因此无法开具发票。为此有几个大客户选择了离开此地。

    经联社还曾想过，对其硬件进行升级，但是资金不够，需要融资。这时，股东不干了。在股东代表大会上，经联社的提议遭到否决。“要是投资失败了，谁承担责任？”有股东代表质问潘启业。

    “我们只能盈利，不能亏损。”这名34岁的年轻社长感觉很委屈，“如果集体经济组织不进行改革，就会逐渐被淘汰，股东的利益也会受损。”

    沥东经联社曾向工商局咨询过。他们得到的答复是，经联社不具备注册法人的资格。理由是，根据《公司法》，有限责任公司的股东数量不超过200人，而沥东经联社有4000多名股东。

    按照南海的农村体制综合改革思路，集体经济希望突破现有的局面，朝公司化方向发展。“我们在过一条几乎没人趟过的河，河里没有石头可摸，我们必须趟过去。不然，我们的改革就会停滞，‘捍卫基层’就是一句空话。”庄少伟说。

    “捍卫基层”的概念，是南海区委书记邓伟根，于今年3月提出的。这名区委书记是正经八百的经济学博士，并出版过《产权改革——中国迈向市场经济的第一步》等多部专著。

    在邓伟根看来，基层的集体经济组织，在目前情况下，其身份和定位都有点“找不着北”。他常说的一句话就是：“真正的市场经济，有这样的组织吗？”

    他的目标，就是要处理好基层凸显出来的各种问题，并深挖问题的根源，清除障碍。“政经分离”之后，他又推出社会管理创新、行政管理体制改革，目的都是巩固和深化先前的改革。

    改革推进一年多，南海上上下下的一个感觉是，拥有260亿元集体资产的农村，在风雨中飘摇近20年后，第一次开始平稳起航。尽管仍有风浪，但已经有了明确的方向。