航行自由 美国无权说三道四

    随着全球海洋领土争端频发，以美国为代表的局外国家不断拿“航行自由”说事，挑起事端，谋求不正当利益。历史上，这些国家依托其超强海军力量，几无“不自由”之困，反而因为屡屡生事而成为破坏“自由”的罪魁。

    事实上，航行自由并非伪命题。一些国家之所以会“说三道四”，霸权思维作祟是主要原因，同时还有国际法规漏洞和观念分歧方面的原因。为此，国际社会应尽快行动起来，建立交流话语的平台，以求弥补国际分歧，完善相关法律。

    航行自由并非“伪命题”

    所谓航行自由，是指所有国家的各种船舶，均有权在公海的任何区域自由航行，其他国家不得加以干涉和阻碍。作为正常海洋社会活动的保障，不止美国要“航行自由”，任何国家都希望航行自由。历史上，影响航行自由的因素很多，除了自然地理等“天灾”外，更多的是“人祸”。

    海盗行为严重危害公海航行和安全，国际法视其为一种国际犯罪行为。历史学家认为，自有船只航行以来，就有海盗存在。在人类无法对海洋进行有效管理的时代，海盗曾被看做一个国家的“民族工业”，它既是穷人谋生的手段，又是国家发展的动力。

    海盗并不是一个历史现象，其对航行自由的危害至今存在。除北冰洋外，世界各大洋均有海盗在活动。地处非洲之角的索马里自1991年以来战乱不断，沿海地区海盗活动猖獗，被国际海事局列为世界上最危险的海域之一。为躲避其伤害，各国船队或绕远道，或辟新路，海运安全系数大大降低的同时也增加了航运成本。联合国毒品和犯罪事务办公室发布的“世界海事日”报告表明，仅2011年，非洲之角地区海盗收获的赎金就达1.7亿美元。今1～9月，海盗今年得到的赎金已近3000万美元。

    除海盗之外，作为国家行为，海上殖民运动曾是航行自由的最大障碍，并直接催生了“航行自由”理念。自15世纪始，西班牙、葡萄牙凭借先进的航海技术和强大的海军力量，掀起了疯狂的蓝色“圈地”运动，使得畅通无阻的海洋成为殖民国家的“领地”。

    针对西班牙、葡萄牙等国的分割海洋之举，1609年，被誉为“国际法之父”的荷兰法学家格劳秀斯发出了“海上自由”的呼吁，由此掀开了人类对海洋进行国际共治，实现自由航行、安全利用的序幕。

    破坏航行自由，美国是最大罪魁

    作为海洋大国，美国既是全球“航行自由”的最大受益者，也是“航行自由”的主要破坏者。

    二战结束后，全球殖民体系土崩瓦解，威胁航行自由的殖民因素不复存在，破坏航海自由的海盗活动也在强力打压下有所收敛。但美国作为新兴的海上霸权国，却继承了破坏海洋自由航行秩序、谋求海洋霸权的衣钵。

    历史上，美国海军就是靠抢掠公海商船起家的。为了保持其掠夺的自由，美国海军曾把国际社会有关“航海自由”的倡议作为限制其行动自由的最大敌人。

    美国独立战争期间，俄国与丹麦、瑞典等欧洲中立国家为使自己的商船免遭交战各方的攻击，组建了以“航海自由，贸易自由”为宗旨的“武装中立同盟”。他们天真地认为，美国一定会欣然入会。但大陆会议经过仔细权衡，以不合美国利益为由断然拒绝了邀请。

    即使建国后，美国也未曾抛弃破坏航海自由的政策。在其200多年的近百次征战中，美海军屡屡采取海域（道）封锁、海上拦截、威胁商船等行动，严重干扰了国际航海自由。

    封锁被美军视为海外用兵的“必杀技”。统计表明，美军90%的海外军事行动都曾使用海、空力量对国际航道等进行封锁。据美国列克星敦研究所网站2011年11月2日文章披露，为应对解放军所谓的“反介入与区域阻遏方面的威胁”， 美智库竟鼓吹实行战略水雷战，将解放军的战斗部队困在港口中，并封锁公海交通线，防止解放军海军突破第一岛链。

    除了战争需要阻遏民用舰船正常通行外，美军频繁的舰船活动还经常对民船造成直接破坏。近年来，美军潜艇、水面舰艇与民船相撞的事故多次发生。

    2001年2月10日，美国核动力攻击潜艇“格林维尔”号在距夏威夷火奴鲁鲁港15公里外海面上与日本渔船“爱媛丸”相撞，导致9人失踪。2007年1月8日夜，一艘美军核潜艇在阿拉伯海与日本商船相撞，这次事故虽没有造成人员伤亡，但其影响航行自由却是不争的事实。

    谋求自己自由，美国不守国际规范

    由于地理位置特殊，美国自视为“大陆岛国”，对航行自由有强烈的需求。早在1918年，时任美国总统威尔逊就向国际社会宣布，无论平时、战时，美国在领海以外海洋上航行要有绝对自由。

    众所周知，任何自由都不是绝对的，都是有条件的。经过长期的实践，国际社会目前已经形成了系统的“航行自由”国际规范。

    二战结束后，联合国3次召开海洋法会议，最终于1982年通过了《联合国海洋法公约》。其有关“航行自由”的规定，已得到世界150多个国家的认可。

    《联合国海洋法公约》规定，“航行自由”有空间范围约束，只能限于领海之外，领海以内必须接受主权国家的有效管理；“航行自由”有形式规定，必须是无害航行，不能从事威胁他国安全、干扰破坏合法商业活动的行为。

    美国一方面叫嚷“维护航行自由是美国的基本利益”，另一方面又拒不加入《联合国海洋法公约》，游离于国际规范之外。

    美国担心的是，“无害航行”可能会限制军事行动自由，阻碍美军采取单边行动。根据《联合国海洋法公约》，海军舰船在非领海部分才有航行自由，在一国领海内只有无害通过权，这无疑为美军的军事行动套上了紧箍，美军自然不爽。

    有资料显示，美军发挥其水下侦察优势，多次悄无声息地派潜艇到他国海岸，实施抵近侦察。若遵循上述条款，美军今后的类似行动将不得不进行“无害化”处理，在他国领海内航行时，必须浮出水面并挂国旗。

    另外，美军还担心《联合国海洋法公约》有可能缩小自己的行动空间。美国至今仍坚持3海里的领海规定，认为自己的军舰可以在他国领海外的专属经济区、毗连区任意航行，航母上的飞机能够自由起飞和降落，任务部队能够进行情报侦察、军事演习和进行海上威慑行动。

    正是基于这一认识，美智库卡内基国际和平基金会于2012年8月发表文章错误地宣称，中国海军“限制”了南海大部分范围的航海自由，美国的情报搜集工作也因此受到限制。

    弥补认识分歧需强化国际沟通

    事实说明，由于与国际法存在明显的冲突，美国有关“航行自由”观点并未得到广泛的支持和认可。美国国内决策层也日益认识到，若不按《联合国海洋法公约》的规定办事，美国有关航行自由的说法也缺乏底气。

    针对有关《公约》会阻碍行动自由的言论，美国太平洋司令部司令塞缪尔·洛克利尔说，“该公约并未限制我们在海域执行军事行动的合法权利”。美国国防部长帕内塔也认为，公约也许能够“确保我们的航行自由和领空权，（该公约）是基本的国际条约”。

    除了美国的霸权思维问题外，法规缺陷也为美国利用航海自由问题介入国际争端提供了可能。

    法律的效力在于界定的明确。现行的《联合国海洋法公约》虽然秉承了航行自由的理念，但对具体条款界定却十分模糊。如，既未明确航行自由的法律定义，也未规定航行自由可包括哪些具体活动或行动。

    法规上的漏洞体现的是各国认识的分歧，它不但在文化差异较大的东西方国家之间存在，在文化趋同的西方国家之间也未彻底消除。随着北冰洋冰盖不断消融，加拿大沿岸的“西北航道”在美加之间引发了一场巨大争论。加拿大把该航道看做“国内航线”，对其拥有“执法权”，能够对各国船只进行必要的管理。美国驻加拿大大使威尔金斯则认为，西北航道是“中立水域”，美国军舰在此拥有自由通行权。

    为了宣示政策，美国军舰多次故意不向加拿大申请就通过西北水道。加拿大一做出强烈反应，美国就给其扣上干涉航行自由的帽子。

    因此，要实现真正的航行自由，关键在于当事国理解和尊重他国合法的领海权益和正当要求。对此，各国政界和国际法学界应当行动起来，通过交换认识和理论交流，促进共识达成，为制定完善的航行自由法律创造条件。

    （作者单位：军事科学院，济南军区某部）