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施正文：国家相关部门应刻不容缓地在全国范围内对非税收入征收进行集中检查，对那些明显违法违规的收费，进行一次彻底清理。对乱收费的地方及相关负责人应严厉追究责任。最重要的是，在集中检查、清理之后，下一步应该尽快将非税收入的征收纳入法制化轨道。
财政部今年10月发布数据显示，今年前三季度我国税收总收入增速同比回落18.8个百分点。同日披露的各省（区、市）前三季度财政数据却显示，一些地方非税收入（指除税收以外，政府征收的财政性资金，比如各种罚款、收费、基金等——编者注）却大幅增长，有地方甚至高出税收收入40多个百分点。财政部最新发布的11月份我国财政收支情况也显示，非税收入增幅（27.0%）依然大于税收收入增幅（21.1%）。
“非税收入突然大幅增加，一定程度上可能影响国家结构性减税政策的效果。”近日，中国财税法学研究会副会长、中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授，在接受中国青年报记者采访时指出，相关部门应刻不容缓地在全国范围内对非税收入征收进行集中检查、清理，将非税收入征收纳入法制化轨道。
非税收入征收规范性明显不足
中国青年报：您怎么看许多省份税收收入下降、非税收入大幅增加？
施正文：众所周知，为了应对严峻经济形势，国家采取了一系列措施，最引人关注的就是通过减税来扩大企业投资和私人消费，将更多的钱留给企业和个人，从而实现刺激经济的目的。可在当前许多省份税收收入下降，非税收入大幅增加的情况下，国家结构性减税政策的效果就一定程度上被抵消掉了，企业负担并没有减轻，国家刺激经济的目的也被大打折扣。
中国青年报：非税收入的异常增长对企业的影响有多大？
施正文：非税负担到底占企业总负担的多少，现在还没有确切研究数据。不过，我们可以从非税收入占国家财政总收入的比重上，大致估计出企业所承担的非税负担。
近年来，我们政府狭义上的财政收入，即只包括税收收入，一般占到GDP的18%左右。而广义上的政府财政收入，即包括税收收入和非税收入，占到GDP的35%左右。单单非税收入一项，占GDP比重就在17%左右，几乎与税收收入一样多。对企业来说，不管是税还是各种收费、罚款，都是从它兜里往外掏钱。企业在缴税的同时，还要承担与所缴税额相当的非税负担，负担之重不可想象。这也正是当前明明在减税，许多企业还抱怨负担没减轻甚至加重的重要原因之一。
中国青年报：地方政府为什么会有如此强的通过各种途径增加非税收入的冲动？
施正文：首先，现在非税收入在征收上欠缺规范性。对于税收而言，从税种设置、征收比例到征收程序，都有明确的法律规定。可我们在非税收入征收上规范性明显不足。目前收费、基金的征收一般由财政部或省级政府出台文件，一些地方还存在越权征收现象。这些政策文件弹性很大，对征收范围、比例和程序缺乏明确规定，导致征收随意性很大。所以当财政收入吃紧时，他们一般会倾向于走增加非税收入这条路。
其次，在受预算约束的程度上，税收收入与非税收入也大有不同。对税收收入来说，按照法律规定，必须要纳入政府预算，受到同级人大监督约束。而现在许多非税收入都还没有纳入财政预算范畴，即使纳入了财政预算，也会以专项使用或变相返还的方式，将相应收入安排给征收部门使用，从而保证地方政府及其各部门对收上来的非税收入的支配权。地方政府自然更愿意去增加自己掌握着绝对支配权的那部分收入。
第三，分享机制不同。当税被收上来后，地方政府和中央政府怎么分，是早就规定好的，不能轻易改变。但对于大多数非税收入来说，基本都是地方政府自己收、自己用，很少需要上缴。对于任何一个组织或个人来说，肯定更愿意去收自己最终能够使用的那部分钱。
中国青年报社：地方政府增加非税收入的冲动，与我们当前整个财税体制有没有关系？
施正文：当前财税制度中的一些问题，恰恰就是这一现象的病根。自上世纪90年代改革至今，我们实行的是以“分税制”为主要特点的财税体制，就是中央与地方分享税收，中央占大头，地方占小头。因此渐渐形成了中央政府财力大，地方政府财力小，中央政府通过转移支付来支持一些地方的局面。
按道理说，随着地方政府财力缩小，它所承担的具体职责与支出规模也应相应减少。现实并非如此，随着近年来地方政府发展职能加重以及民生投入增多，地方政府需要花钱的地方越来越多。特别是在今年，地方政府面临税收收入增幅放缓，支出规模却并未明显缩减，需要花钱的地方太多，仅靠收税又收不到那么多的钱，自然会想方设法增加非税收入。
对非税收入征进行集中检查刻不容缓
中国青年报：如何解决非税收入突增给企业造成的困扰？
施正文：我国当前非税收入存在许多问题，比如征收缺乏依据、重复征收、资金管理不透明、征收目的异化等。就拿罚没收入来说，征收的根本目的在于惩罚并制止违法行为，而非增加财政收入。可现在的状况是，今年前三季度许多地方的罚没收入增长了20%，有的甚至达到30%。难道与去年相比，这些地方的违法行为就突然多了20%甚至30%吗？这只能说明一个问题，就是一些地方把罚款异化成了增加财政收入的工具，财政一旦吃紧，就会拿出这个工具。
我认为，国家相关部门应刻不容缓地在全国范围内对非税收入征收进行集中检查，对那些明显违法违规的收费，进行一次彻底清理。对乱收费的地方及相关负责人应严厉追究责任。最重要的是，在集中检查、清理之后，下一步应该尽快将非税收入的征收纳入法制化轨道。
中国青年报：国家现在有推进非税收入征收法制化的政策意向吗？
施正文：国家早就注意到这个问题。国务院法制办正在起草《行政收费管理法》，我就是咨询专家之一。这部法律规范的对象，就是我国当前存在的各种非税收入特别是行政收费，可以想象，未来它的出台对政府特别是地方政府的行为会产生巨大约束力。
不过，对于这部法律将要适用的范围，现在还存在比较大的争议。一部分人认为，应该将适用范围只限定在政府行政事业收费上；另一部分人认为，它不仅应包括行政事业收费，还应包括政府收取的各种基金，比如土地基金、教育基金、水利基金等。如果按照第一种观点，改革的彻底性会比较有限，但法律出台阻力会比较小；如果按照后一种观点，有利于从根本上治理非税收入征收乱象，但法律出台可能会面临许多想象不到的阻力。至于未来的法律会采纳哪一种观点，这将是一个博弈的过程。
政府和企业应该共患难
中国青年报：像今年这样的经济下行、财政吃紧时期，地方政府应该与企业保持什么样的关系？
施正文：政府收入来源于经济发展，而经济发展主要靠企业。世界范围内的经验都已证明，如果宏观经济形势困难，政府和企业应该共患难。政府应该推行休养生息的政策，“放水养鱼”，帮助企业渡过难关。对当下来说，财政吃紧时地方政府不能老想着拔企业的毛，而是应该缩减自己的开支，严格控制民生项目之外的财政支出，把有限的财政收入用到关键的地方。以身作则，给企业信心，给市场信心。
中国青年报：许多人都说现在对企业的减税还不到位。您怎么看？
施正文：我认同这种说法。我国从2008年开始提出要实行结构性减税，但到现在为止，措施还比较有限，力度也不是很大，一些新措施往往还在试点范围内。结构性减税应该成为我国中长期的财税制度调整目标，应该明确提出适度降低税收负担、优化税制结构，发挥税收对收入分配和转变经济发展方式的调节功能，惠及企业。另外，在经济增速放缓的背景下，相关部门也应该考虑对财政收入目标进行相应调整，以免地方政府为了达到过高的财政收入目标，而伤害了企业的发展。
本报记者 向楠
